供給側結構性改革視域下緊密型職教集團的構建

[摘要]推進供給側結構性改革是當前國家經濟社會發展的重大戰略，其核心是提高供給端全要素的效率與生產服務品質。這急需高素質、高效能的人才供給。以技能型人才輸出為主的職業教育必須及時適應這一要求，進行轉型升級。文章從供給側改革的視角客觀剖析了職教集團的發展困境，提出了構建緊密型職教集團的設想并進行了可行性分析。同時，結合供給側結構性改革的新要求，從建立健全治理機制、動力機制、利益協調機制和監督評價體系等方面，對構建供給側結構性改革下緊密型職教集團的運行機制提出了具體建議。

[關鍵詞]供給側結構性改革 緊密型職教集團 構建

[作者簡介]杜玉帆（1983- ），女，江西豐城人，廣東工貿職業技術學院，講師，碩士。（廣東 廣州 510510）

[課題項目]本文系2016年度廣東省高等職業技術教育研究會課題“供給側改革視角下緊密型職教集團運行機制研究”（課題編號：GDGZ16Y093）和2015年廣東工貿職業技術學院教改科研項目“集團化辦學模式下‘校政行企’協同育人實施路徑探索”（項目編號：2015-J-21）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）16-0019-07

推進供給側結構性改革，是國家統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局、綜合研判國內外經濟形勢、契合我國經濟發展新常態做出的一項重大戰略部署，強調“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系的質量和效率”①。其核心就是致力于全面提高供給端全要素的效率與生產服務品質，其中，推動產業轉型升級，培育新一代高端裝備、智能制造和機器人等新興產業是重點。這一切都必須以高素質、高效能的人才供給為支撐，對專門傳授職業技能、培養中高級技能型人才的職業教育事業提出了巨大挑戰，也賦予了難得的發展機遇。

近年來，我國職業教育體系不斷建立健全，辦學模式持續創新發展，招生總體規模和畢業生就業率創新高，但表面的繁榮并未根本解決人才供需兩端的矛盾。如何進一步解決技能型人才供需的結構性矛盾，是供給側結構性改革背景下職業教育必須研究的理論與實踐問題。根據《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和教育部《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018）》，開展多元主體依法共建職業教育集團是推動新時期職業教育發展的重要驅動力。因此，深入探索契合供給側結構性改革目標的職業教育集團發展運行機制，實現職業教育與經濟社會的供需匹配，具有重要的理論價值和現實意義。

一、供給側結構性改革背景下職教集團發展困境

目前，“全國建成職教集團約1000多個（含職教聯盟），成員單位4.6萬個，其中職業院校8330多所，行業協會1680個，企業2.35萬個，政府部門1630多個，集團化育人模式初步形成”。②但是，這還處于摸索階段，國家的法律法規、規章制度和行政政策對職教集團辦學的指引以堅持基本原則為主。在實踐中，職教集團大多處于粗放松散狀態，存在著成員單位聯結不緊密、運行機制效率低下、人才供給質量難以保證等問題，嚴重阻礙了職業教育的創新發展。

1.管理機制的缺失難以激發職業教育發展新活力。近年來，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《關于深入推進職業教育集團化辦學意見》《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》等政策相繼出臺，為職業院校“自上而下”探索發展路徑、推進集團化辦學改革發展指明了新方向。從政策內容看，創新是核心。毫無疑問，新一輪職業教育供給側結構性改革應以創新機制為主線，“通過改善機制激發職業教育活力，促發職業教育改革‘新動力’”。③但是，目前松散型職教集團管理機制又是激發職業教育供給活力的最大障礙。首先，組織結構松散。大部分職教集團是簡單契約型集團組建模式，集團成員間沒有實質性融合，利益取向多樣化且大都缺乏剛性約束機制。其次，運行機制不順暢。管理機制上，職教集團內設的理事會及秘書處等管理機構大多依附于職教集團牽頭單位，不具有推動集團發展的獨立地位；內部管理規章制度多數不健全，常設機構難以成為“責、權、利”的真正承擔實體，集團發展呈現不穩定、不確定的狀態。在共享機制方面，大多數缺乏有效的信息溝通平臺或共享平臺。以展現集團發展成果、實現信息共享的門戶網站為例，“全國1000余家職教集團中有門戶網站的不足25%”，④即使有網站，也存在著信息內容滯后、更新慢、吸引力不足等問題，甚至建成后缺少管理，集團內信息溝通平臺缺失。

2.動力機制滯后，難以保障職業教育供給的成效。職教集團以“資源共享、優勢互補、合作育人、合作發展”為宗旨，以促進就業為導向，以提高技術技能型人才培養質量為核心。因此，調動集團成員單位的積極性，實現教育與經濟的緊密聯動，全面提高職業教育供給的質效，是實現職教集團自身供給側結構性改革的主要目標。然而，當前職教集團的動力發展機制滯后甚至缺失，造成了職業教育供給的低效、低質。首先，政府層面的支持力度不足。職業集團教育是一項公益性事業，依靠市場調節難以快速發展。其次，集團成員單位沒有深度參與集團運營。從職教集團組織結構和運行機制來看，集團理事長、秘書處及其組成人員大多由牽頭單位指定，其他成員單位的行業、企業的作用并未得到發揮，產研學合作難以深入。最后，缺乏集團深層次交流機制。大多數職教集團在組建初期盲目擴張，對邀請或吸納的部分成員單位缺乏針對性、可行性分析，造成成員單位大量冗余。這不僅無助于集團發展，也阻礙了決策效率。即使與集團發展目標一致的相關成員，各方合作僅停留在頂崗實習、掛職鍛煉、企業培訓、畢業生就業乃至企業資助等初級層面，并未涉及現代學徒制人才培養、技術研發、科技成果轉化、企業轉型升級、協同創新育人等深層次、根本性問題。

3.利益協調機制缺乏，加劇了職業教育的供需錯位。作為職業教育事業的履職主體，職業院校必須借助行業企業的力量，更好地培養符合經濟社會發展需求的技能型人才。同時，在市場經濟條件下必須遵循市場規律和利益導向，集團化辦學同樣要面對市場理性選擇。職教集團理應突出利益共享，尋求利益共同點，才能推進與行業企業的緊密合作。然而，現有的職教集團辦學模式大多數存在著利益協調機制不健全、不完善甚至缺失的情況。各成員單位間的溝壑成為集團與市場之間的一道壁壘，在一定程度上加劇了職業教育供需錯位。突出表現為兩種類型：其一，利益相關者的訴求常被忽視。各地行政職能部門期待職業教育能更多地服務于地方經濟社會發展；企業希望有更多的高端人才快速轉換為實實在在的生產力，尤其是高產能的科技成果、降低生產成本等推動了企業的自身發展；高等職業院校則希冀從職教集團發展中獲取更多的發展機會，擴大院校自身的科研能力、高素質人才培養等。在實踐中，由于職教集團牽頭單位對集團的長期發展缺乏統籌規劃、長遠設計，更多地出于自身利益推動集團決策，常忽視其他相關主體的利益訴求，最終無法發揮集團整體優勢。其二，利益協調手段簡單粗淺。具備一定規模的職教集團，其管理過程中對集團發展決策、利益沖突協調缺乏深度交流溝通，更多是通過集團理事會多數表決進行，形式意義多于實質內容，日常決策溝通、利益協調屈指可數，無法對集團科學發展產生實質性影響。

4.監督評價機制的匱乏導致職業教育的創新發展難以持續。集團化辦學必須健全監控機制，確保集團發展方向始終緊跟經濟社會發展步伐，實現持續有效的人才供給。職教集團往往缺乏有效的監督評價機制，自我管理和自律發展的能力較弱，難以實現內涵式發展。一方面，大多數職教集團缺乏自身的評價監控體系，對集團發展戰略、就業率、科技成果轉化率、中高職銜接度、分析改進等尚未建立詳細的績效評估機制，無法推動自我糾偏、修正式向前發展。最為突出的是，大多數職教集團常年不發布、不敢發布自身的人才培養質量年度報告，缺乏實質自我評估。另一方面，尚未引入第三方評價。這不僅體現為職教集團未能充分借助職業教育研究等第三方機構進行社會調研，服務職教集團的決策參考；也表現為未能較好地引進第三方教學質量評價機制，對自身辦學模式、育人質量進行跟蹤監督，加強社會人才需求與自身人才培養質量比對，為集團的后續發展提供決策參考。

二、供給側結構性改革視域下構建緊密型職教集團運行機制的可行性分析

積極適應供給側結構性改革，著力構建具有更獨立、更高效決策能力和執行力的緊密型職教集團運行機制勢在必行。所謂“緊密型職教集團，是基于產權制度和市場機制，以專業和資本為主要連接紐帶，以集團章程為共同行為規范的成員單位組成體。”⑤所有成員單位能夠賦予集團獨立的市場地位，支持集團獨立的決策。在經濟發展新常態下，構建緊密型職教集團具備許多有利條件和可行性基礎。

1.“中國制造2025”為緊密型職教集團創新發展搭建廣闊平臺、提供全面保障。國家“十三五”規劃綱要和《中國制造2025》提出了實施國家制造業創新中心建設、智能制造、工業強基、綠色制造、高端裝備創新等一系列重大工程，形成了供給側結構性改革的主要驅動力。要實現這些核心技術突破，人才資源培育和儲備是關鍵。《中國制造2025》明確提出“加快培養制造業發展急需的專業技術人才、經營管理人才、技能人才”；《制造業人才發展指南》提出“加快培育大批具有專業技能與工匠精神的高素質勞動者，助力中國制造2025”。此外，各行政職能部門紛紛出臺政策，大力推進高職教育變革。同時，國家和地方相關職能部門不斷推動建立完善高等職業學校財政撥款制度。從2017年起，高職院校年生均財政撥款不低于1.2萬元，全面加大職業教育投入。可見，為深化“中國制造2025”和供給側結構性改革，國家和地方積極推進高職教育創新發展，健全多層次人才培養體系，不斷從政策指引、財政支持等方面給予大力支持。這對于構建緊密職教集團、激發職業教育辦學活力、促進教育鏈和產業鏈有機融合提供了目標指引、政策支持和全方位保障。

2.高職院校的自我革新發展急需緊密型職教集團提供內生動力。在全面深化供給側結構性改革背景下，深化高職院校創新創業教育改革，扎實創新發展高職教育形態，著力提高職業教育的高效率、高質量供給是大勢所趨。職教集團是國家完善職業教育管理體系的重要手段，更是推動高職院校自我革新發展、深化自身職業教育供給側結構性改革的有效途徑。緊密型職教集團的構建，突出堅持人才供給的問題導向，不僅重在了解學生“想要什么”，更注重精準把握用人單位“需要什么”、院校機構知識傳授“能給什么”、集團自身人才培養“應做什么”；注重遵循基本教育規律，將意識引導、知識傳授、理念熏陶、實踐提升等“節點”串聯成相輔相成、循序漸進、螺旋式上升的綜合素質培養階梯，構建符合時代特征的復合型、實用型人才培養體系。正是緊密型職教集團的這些優勢，使其在全面推動高職院校創新教育轉型升級發展的過程中發揮著獨特且無可替代的重要作用。放眼全國職教集團，大多數以高職院校為主導，集團在創新職業教育管理體制、深化產教融合、優化人才培養體系等方面發揮著不錯的效能。例如：廣東工貿職業教育集團、廣東食品藥品職業教育集團、黑龍江省煤電化職業教育集團等積極與企業共同研究實施工學結合規劃，全面提高畢業生創新能力；淄博市建筑職業教育集團探索“行動導向”教學模式改革，全面提升學生綜合素質。可見，創新發展緊密型職教集團辦學模式，能夠優化教育培訓機構，主動服務動能轉化和產業升級，進一步推動高職院校優化辦學資源、推動自我革新、實現全面發展，必將成為新時期職業教育發展的重要方向。

3.行業企業轉型升級急需緊密型職教集團持續提供人才支撐。供給側結構性改革，意在市場經濟中促進企業優勝劣汰，推動完善市場主體救治和退出機制，出清落后產能。當前所有行業企業對高水平技能型人才的需求緊迫，因此，必須依托人才加快科技創新，增強自身供給側的“造血機能”。緊密型職教集團作為技能人才的搖籃，不僅能快速填補企業的人才短缺，更夯實了未來產業發展的人力資源基礎。因此，各行業企業完全有意愿在緊密型職教集團建設中發揮人才引進、培育、使用的主體作用，主動對接職業院校，指導和支持教學實踐，共同培養適應產業需求的復合型人才。如山東省畜牧職業教育集團中企業直接參與辦學，把企業的個性化需求和文化直接融入人才培養過程中，有力地確保企業優先選用適需人才，解決技術人才短缺問題；依托集團平臺攻關企業技術難題，聯合開展新技術、新產品、新工藝研發，集團中的一家企業依托校企聯合研發了多種獸藥產品并暢銷省內外。可見，行業、企業通過參與辦學增強自身核心競爭力的道路是完全可行的。目前全國職教集團參與成員單位有一半以上為行業組織或企業，充分體現了行業企業參與集團化辦學的極大意愿，也充分證明了深化產教融合和校企合作能為產業轉型升級、企業可持續發展注入新的活力。

三、供給側結構性改革對緊密型職教集團構建的新要求

1.著重強調職教集團內涵式發展核心。供給側結構性改革著力突出“有效供給”，要求職教集團不僅提供育人服務，更要加強集團內涵建設，提供高質量“服務精品”。職教集團必須走內涵式發展道路，不斷優化整合資源、深入改革、激發活力、增強實力、提高競爭力。因此，緊密型職教集團必須以培養高質量技術技能型人才為核心，通過完善制度建設的頂層設計、建設產學研創服務平臺和探索多元人才培養質量評價體系，在實現合作各方利益平衡的前提下，解決好混合所制辦學、科技成果轉化、協同創新育人、現代學徒制人才培養等實質性問題。

2.重點加強職教集團緊密性體制機制建設。供給側結構性改革中，實現“有效供給”是目標，深化“結構性改革”是手段。只有通過結構性調整，深化產業結構優化和資源有效配置，才能最終實現有效供給。當前制約職業教育集團人才培養有效供給的瓶頸在于集團運行的體制機制不健全。因此，構建更加緊密性的集團運行機制，是全面提升職教集團辦學質量和水平的關鍵。要通過深化職業教育體制改革，有效發揮好行政職能部門頂層設計、統籌協調、政策指引、制度支持和財政保障等作用，引導職業教育適應經濟社會發展需求。要從內部運行機制改革入手，依法引進產權制度和符合市場規律的決策機制，規范集團運營治理結構，完善內部激勵機制，健全外部監管制度，確保合作各方各司其職、合作共贏，提升集團化辦學管理水平。要不斷創新產研學新機制，探索混合所有制二級學院和一體化教學管理模式，統籌集成教育、培訓、研發、轉化等功能，全面提升緊密型職教集團的競爭力和活力，并實現可持續發展。

3.全方位健全兼顧效率與公平的利益平衡體系。當前，大多數職教集團呈現松散型，未能形成多方辦學合力，這與其忽略參與主體利益需求、缺乏利益分配協調機制有著極大的聯系。構建緊密型職教集團，應突出緊密型特征，建立健全實現多方互利共贏、利益均衡的體系，增強成員單位對集團發展前景目標的價值認同，全面提高參與共建的積極性。要規范集團源頭治理結構，建立健全權利義務對等機制，完善內部激勵機制和外部監管制度，實現各成員單位責權利的統一。要進一步完善溝通機制和利益矛盾協調機制，暢通利益訴求表達渠道，妥善解決集團內部利益矛盾。要建立健全集團內部信息共享機制和反饋機制，及時跟進，改進不足，深化集團發展。

四、供給側改革視域下構建緊密型職教集團發展路徑的建議

針對供給側結構性改革對職業教育發展提出的要求，緊密型職教集團必須以“政府主導、行業引導、企業牽頭、院校參與、需求導向”為主線，聚焦行業特色，借助現代企業制度先進經驗，遵循職業教育特點和規律，不斷完善職業教育集團的治理體系和運行機制。目前，應主要從集團治理機制設計入手，規范集團的基本運行機制，健全動力機制激發集團內生創新發展活力，完善利益協調機制確保合作共贏，構建多元化的評價體系推動集團自我糾偏革新，探索各具特色的緊密型職業教育集團發展途徑（如24頁圖所示）。

1.堅持緊密性特征，健全制度化、規范化的集團治理機制。所謂職教集團內部治理結構，主要指參與集團辦學的各方在各種權力的分配、制約和利益實現過程中的制度規定、體制安排，集中體現為集團內部結構和運行。要重點圍繞緊密性特征，構建完善的、符合供給側結構性改革發展要求的集團運行管理制度框架。要充分發揮職教集團章程的作用，明確集團發展的組織及行為基本原則，尤其要明確集團以及集團決策機構、執行機構、監督機構的權利義務，并具有強制性和剛性的約束效力，切實凝聚各方共識，夯實集團設立基礎。要突出集團治理的民主化、規范化、制度化，建立健全集團決策機構（如理事會或董事會）的議事規則，保證各方利益訴求的表達權利和參與集團運營的權利，增強集團決策的科學性和準確性；要完善集團日常運營機構（如秘書處等），兼顧執行效率確保集團決策的落實。要突出集團的特色定位，暢通專業領域產研融合機制，積極尋求高職院校與行業企業的“利益訴求共同點”，切實加強學生專業技能培養，促進院校教師實踐鍛煉和企業核心骨干理論提升。同時，要建立高效的資源共享平臺，促進交流借鑒各方發展的形式與內容。例如，集團服務網站應及時收集發布產業發展態勢，方便做好未來人才的需求分析，推動集團及時調整人才培養結構，也方便合作各方準確把握行業未來發展方向、做好人才儲備、提前謀劃布局高精端技術攻關等。

2.圍繞技能型人才培養核心，健全凝心聚力的動力機制。緊密型職教集團應遵循資源共享、優勢互補、互惠互利、共謀發展的原則，圍繞政府、行業企業、職業院校的共性核心訴求——技能人才培養，兼顧其他利益關切，構建充分激發各自活力的動力機制，凝聚職業教育改革發展合力，實現創新發展動力最大化。一是政府對教育改革發展的核心關切可歸結為服務經濟社會發展、實現公平正義、保障改善民生，且層級越往下的政府，關切越具體、越實際。具體來說，中央政府應從職業教育頂層設計角度健全法律法規指引和制度保障，對職業教育集團的法律地位、組織結構、運行方式等方面做出更具體、更明確、更具可操作性的規定，進一步完善職業教育財政劃撥制度和資助政策體系；省市縣政府應以落實相關法律法規和政策為導向，細化涉及土地、融資、財稅等優惠政策，包括將職業教育發展支出在財政預算中單獨核算安排，加大對共享型實訓基地、產學研一體化平臺搭建等經費投入，對利用非國家財政性教育經費參與建設職業教育的行業企業實施減免征稅等。二是行業企業作為聯系職業教育與社會發展人才需求的橋梁和紐帶，更是構建緊密型職教集團的關鍵力量，其核心利益訴求主要依托集團進行技能型人才培養和產學研技術創新。在緊密型職教集團治理機構中，應建立健全行業企業真正參與的決策機制和執行機制，以便充分發揮行業企業了解實際人才需求、精準掌握技術發展脈搏的優勢以及其在人才培養、技術研發、技能培訓等方面的專長，聯合搭建二級學院、協同育人中心、技術服務中心等平臺，提升集團辦學水平；深度融入行業企業對技術創新期待，共同攻克技術難關、實施創新驅動，實現產學研創一體化共贏。三是高職院校承擔著職業教育的功能和使命，即服務經濟社會發展、區域產業發展、學生成長發展，其核心是提高各專業領域的競爭力，全面提升教育產出水平。緊密型職教集團應凸顯高職院校的專業特色，優化專業結構、完善課程體系、創新培養模式、深化教學改革，促使職教集團發展成為提高高職院校綜合競爭力的窗口，推動實現職教集團發展與高職院校相互依托、相輔相成、齊頭并進。

3.立足促進深度融合，建設互利共贏的利益協調機制。構建互利共贏的利益協調機制，促進產學研各方深度融合，是高職教育培養創新型高技能人才的基本保障、維系集團可持續發展的關鍵橋梁。首先，應建立健全利益初始分配制度，確保合作各方公平公正參與。職教集團合作方應堅持公平公正、風險共擔、利益共享的原則，事前制訂恰當的利益分配規則，達到互惠共贏的目標。其次，要建立完善的利益沖突預警制度。初始分配更多地體現為靜態利益分配和剛性制度約束，沖突預警機制則是動態修正利益分配不公、不均的機制，重點針對職教集團發展過程中的一系列不確定因素及時協調并彈性化糾偏，確保各方利益目標保持與總體目標一致，集團發展成果分享與各方實際貢獻相一致，避免職教集團發展偏離方向。再次，要完善利益矛盾協調機制。通過相關法律法規及集團章程（或合約）自我調整利益矛盾是最理想的狀態，但并不現實。在實踐中，緊密型職教集團應構建“陽光式”利益協調機構，如公司設置獨立董事或監事等，或聘請第三方機構，以超脫于合作各方的地位、公開透明行使監督職權，公平公正地協調利益矛盾。

4.突出社會評價主導，完善客觀科學的監督評價體系。有效的監督評價體系是不斷提升職教集團發展競爭力、確保集團持續提供一流應用型技能人才的重要保障。供給側結構性改革背景下，職教集團發展以更高效、更高質地培養適應社會需求的高素質應用技術型人才為目標。因此，集團應以社會評價為主導，堅持人才培養是否實現“有效供給”的問題導向，完善適合緊密型特征的內外部監督評價機制。首先，在評價指標設置上，應完善符合人才“有效供給”特征的指標體系。重點結合職教集團發展定位，采用數據定量評價方法，設定包括人才培養合格率、學生就業率、區域特色專業技能人才占有率、產學研成果轉化率等指標，客觀、正確地反映職教集團發展成果，同時為集團及時調整發展方向提供重要決策參考，促使職教集團人才供給更貼近經濟社會發展需求。其次，在監督評價機制建設上，應堅持多角度評價，建立“政校行企”多方參與的集團化自我評價機制和第三方評價機制。依據職教集團發展的行業規范和專業標準，重點圍繞行業企業等單位用人感受和科研成果對生產力的貢獻度等，積極構建合作各方的自我評價機制，推動集團發展與合作各方核心利益訴求相匹配。如及時總結分析并發布《集團人才培養質量年度報告》，加強自我發展質量綜合監控，并自覺接受社會評價和監測。要充分發揮集團外部評價主體的獨立、客觀地位優勢，積極引入社會第三方評價機制。最后，要強化監督評價結果的運用，建立健全監督評價反饋機制，強化監督評價的剛性約束，確保認真對待集團內外部每一次監督評價結果，切實推動職教集團的發展。

[注釋]

①習近平.全面貫徹黨的十八屆五中全會精神落實發展理念推進經濟結構性改革[N].人民日報，2015-11-11.

②劉占山.在《中國職業教育集團化辦學發展報告（2015）》發布會上的講話[EB/OL].（2015-12-03）[2016-12-10].http：//www.chinazy.org/models/adefault/detail.aspx？artid=61425cateid=1538.

③魯彬之.從“供給側”視角考慮職教問題[N].中國教育報，2015-12-17.

④劉曉寧，劉曉.職教集團發展的現實審視與功能定位[J].中國職業技術教育，2016（12）：69.

⑤邢廣陸.建立“緊密型職教集團”的路徑思考[J].中國職業技術教育，2012（27）：33.