臺灣地區非營利性私立高校財政扶持資金的外部監管研究及啟示

[摘要]扶持非營利民辦高校必須加強監管，但是，我國現行的法律法規未對民辦高校的監管機制有明確規定，這給公共財政投入以及資金安全埋下了隱患。構建監管體制勢在必行。臺灣雖然不是世界上私立教育最發達的地區，但在私立高校獎補助金的外部監管體制建設方面比較成熟，尤其是在加強政府監督、社會組織監督、公眾媒體監督等方面有許多經驗值得我們研究與借鑒。

[關鍵詞]非營利 民辦高校 公共財政 監管 臺灣地區

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）02-0032-05

民辦高校是利用非財政性經費，依靠市場機制培養人才的學校類型。非政府資金的逐利性和市場機制的靈活性，導致民辦高等教育的公益性和公共性面臨嚴峻的挑戰，要求民辦高等教育更多地依靠外部他律機制進行監管。外部監管是相對于學校內部控制制度而言的，是教育行政主管部門、社會第三方機構等非學校組織對學校辦學行為進行的監督。各省、市、地區相繼加大了對民辦高校的直接財政投入，促進了民辦教育發展。但是，民辦高校自身發展中存在的產權制度不明確、治理結構不完善、財務管理不科學等問題，使得民辦高校自律機制缺失，難以保障公共財政的安全。而恰恰由于這個原因，使得目前的研究大多集中在民辦高校內部控制制度方面，缺少對外部監管的研究。在民辦高校有公共財政投入的今天，加強與之相適應的外部監管，不但可以保障公共財政安全，還能優化投入機制。

一、非營利性民辦高校公共財政扶持資金監管的理性分析

《中華人民共和國教育法》第二十六條第四款規定：以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。這一法律條款的規定，明確了學校及其教育機構的辦學目的和宗旨可以二分為“營利性”與“非營利性”，為營利性與非營利學校及其他教育機構提供了合理、有效的法律地位。這也意味著民辦學校將進行營利性與非營利性分類管理，而且差別化扶持將成為國家層面的法律規定。在高等教育領域，公共財政對民辦高校的扶持將在一定程度上實現經濟學意義上的“公共性”“公益性”“公平性”，打破公共財政是公辦高校財政的思維和行為慣性，但是，僅停留在這一層面，距離公共財政運行規則的“公共性”“公益性”“公平性”的實質還有一段距離。公共財政“三性”最核心的目標是使投入的公共財政惠及每一個受教育者，讓每一個受教育者在權益范圍內享受到公共財政帶來的優質教育資源和質價相符的教育服務，而不是借此中飽私囊。所以，要保障公共財政有效投入到教育教學中，惠及每一個利益相關者，加強對民辦高校公共財政投入資金的監管就成為必要。

臺灣地區私立高等教育發展始于20世紀50年代。根據臺灣教育主管部門的全球資訊網統計顯示，到2013年臺灣私立高校達112所，占高等教育規模的68%。私立高等教育大規模的集中發展是在20世紀60年代。1961～1971年，臺灣私立高校從15所增加到65所，10年間增加了50所。但也正因為數量發展過快，學校辦學經費不足，導致私立教育質量不高，遠遠低于公辦高校。臺灣地區政府成為私立高校發展的創設者和推動者。它不但通過頒布了《私立學校獎助辦法》，對私立高校給予了資金支持，而且通過對公共財政獎補助金的監督，最大程度地發揮了公共財政對教育資源的優化功能，為提高私立高校質量提供了重要保障。以獎勵大學教學卓越計劃實施效果為例，該計劃包括私立高校在內，目前已實施到第3期，截至2013年，共投入新臺幣332億元。①該計劃針對教師教學、學生學習、課程規劃等進行改革，重點在于提升學生的就業競爭力并強化學用合一，提升教學品質。經過三期的投入建設，取得了很好的成效。在提升教師的教學、專業能力以及教學投入方面，所有學校都成立了協助教師教學發展之專責單位，為教師提供實質協助；新進教師接受輔導的比例達93.7%以上。在健全課程精選制度與教學評量制度方面，建置完善選課即學習環境，課程大綱上網率已達100%，教材內容上網率平均達77%以上，并建立 e 化課程互動平臺等。②事實上，卓越計劃能夠取得很好的成效，除了有公共財政投入之外，更重要的是對實施過程的跟蹤以及對公共財政投入使用的監管，使投入獲得了相應的回報。從臺灣卓越計劃可以看出，雖然對私立高校進行投入很重要，但并不意味著投入是必要條件，投入與監管并行才是達成預定目標的有力手段。

二、臺灣地區對私立高校獎補助金外部監管的經驗

私立高校政府獎補助金的監管主要指專門機構或人對私立學校獲得的政府公共財政資金的組織、調撥、控制、使用，以達成保障資金安全，提高使用效率。臺灣地區在對私立高校提供獎補助金的同時，大力加強了外部監管。

1.法制化監管。臺灣1974年頒布了《私立學校法》，成為管理私立學校的重要法律依據。該法頒布以后，經歷了由粗到細、從宏觀到微觀的發展過程。首先，《私立學校法》隨著時代變化和教育需求變化而不斷進行修改和完善，到2014年已經過15次修訂。在《私立學校法》中，用一個章節、七個條款對獎勵、補助包括監管做了詳細規定。其次，以《私立學校法》為核心，出臺了配套的加強財務監管方面的法律法規。1977年制定了《私立高級中等以上學校獎勵補助辦法》，具體規定了獎勵補助的條件、程序、監察、問責等。1976年制定了《學校財團法人及所設私立學校建立會計制度實施辦法》，統一、規范了法人私立學校會計制度，為政府實行財務監督奠定了基礎。2008年出臺了專門的《學校財團法人公益監察人指派辦法》，為主管機關及時了解學校財務管理狀況以及社會公正人士參與學校財務管理提供了法律依據。上述法律法規絲絲相連、環環相扣，有如一張大網覆蓋在私立高校公共財政管理的相關環節，從各個方位進行法律監視，從法律上保障了公共財政的安全，實現了法制管理。

2.政府主導式監管。依據臺灣地區《私立學校法》第三條規定，專科以上學校由教育主管部門擔任法人主管機關。在臺灣地區，對私立高校實行資助和監管是教育主管部門的兩項基本職能。教育主管部門對私立高校獎勵、補助的監管方式有間接監管和直接監管。這兩種方式融為一體，且教育主管部門的管理權限以法律形式明確規定，做到職權邊界明晰、依法管理。直接監管主要包括教育主管部門具體規定私立高校申請獎勵、補助的條件、審查事項、獎助額度、獎勵補助金的使用用途以及私立學校當年獎勵、補助剩余款的處置方式等方面的規定。這在《私立高級中等以上學校獎勵補助辦法》里有詳盡的規定。該法規定：“獎勵、補助經費應于當年度全數執行完成；未執行完竣者，應敘明原因報本部核準后，使得展延；其未申請或申請未經核準者，應繳回未執行完竣之經費。”同時，臺灣受到獎勵、資助的私立高校需填報“年度私立技專校院整體發展獎勵補助經費執行清冊”，明確資金的使用類別、使用方向、資金分配，并得到主管單位的審核和批示。若要修改，私立高校無權私自更改原來的計劃，必須填報《年度私立技專校院整體發展獎勵補助修正支用計劃書》，由主管單位審核批準。間接監管體現在教育主管部門依據補助辦法所實施的審核、監察、評價的環節。教育主管部門為避免越權或者職權的泛濫，審核、監察、評價權力授權給第三方機構，由第三方機構進行具體實施。《私立學校法》第五十七條就此做了相關規定：學校主管機關為促進各私立學校之發展，應組成評鑒會或委托學術團體或專業評鑒機構，定期辦理私立學校評鑒，并公告其結果，作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考。

3.社會組織監管。臺灣地區的社會組織監管主要有兩種方式，一是實行公益監察人制度。臺灣《私立學校法》第十九條規定：“學校主管機關之獎勵、補助總額達學校法人前一年度歲入總額百分之二十五以上或總額達新臺幣一億元以上者，法人主管機關加派社會公正人士一人充任該學校法人公益監察人，行使學校法人監察人職責。”公益監察人的“公益”反映在兩方面：一是接受教育主管部門指派，代表維護公共利益的政府履行監察職責；二是通過履行監察職責，維護公共財政的“公共性”“公益性”。二是發揮社會組織機構作用。根據《私立高級中等以上學校獎勵補助辦法》第九條“本部為辦理獎勵、補助經費之審查及核配、應遴選聘（派）學者、專家及機關代表組成審查小組”的規定，臺灣教育主管部門會組成評鑒會或委托學術團體或專業評鑒機構，對私立學校的獎勵、補助進行審查。其審查包括獎補助金投入私立高校前，對私立高校的條件進行審核，以及投入后對經費執行情況的跟蹤審查。無論是何種社會組織監管，都有明確的法律依據，而且明晰了與政府之間的關系和職責權限。由政府具體規定監察內容以及社會組織的資格審定，社會組織具體實施監管，并將結果報送教育主管部門。政府與組織之間權責明晰，工作流暢。

4.實行私立學校會計制度。臺灣地區對學校法人私立學校的財務實行專業化管理，不但統一了私立學校的會計制度，而且通過頒布《學校財團法人及所設私立學校建立會計制度實施辦法》，實行強制性的會計準則，名列了學校法人及所設私立學校會計制度規定事項、會計機構的組織、會計資格及其會計檔案的保管等。實行私立學校會計制度，不但規范了私立學校財務管理，也為教育主管部門對各學校法人及所設私立學校財務數據進行比較并及時發現私立學校財務管理中存在的問題提供了便利。

5.實施問責制。問責制是實行監管的有力手段。在臺灣，問責制體現在兩方面：一方面是獎勵、補助投入前的問責；另一方面是使用中的問責。臺灣地區《私立學校法》第五十五條規定，如果學校法人所設私立學校辦理不善、違反私立教育法或有關教育法規，經學校主管機關糾正或限期整頓改善，限期仍未改善者，視情節輕重給予停止所設私立學校部分或全部獎勵、補助。根據下位法遵循上位法的原則，《私立高級中等以上學校獎勵補助辦法》第十三條具體規定了：“學校申請獎勵、補助資料，有虛偽不實者，撤銷其部分或全部之獎勵、補助。”《私立學校法》第六十條規定：“私立學校使用政府獎勵、補助經費，學校主管機關認為有違反法令、與指定用途不合或未依核定計劃運用者，除依法令追究相關責任外，得使其繳回獎勵、補助款之全部或一部。私立學校未依前項規定繳回前，得停止核發其以后年度之獎勵或補助之全部或一部。”

6.實施信息化管理。為了經費分發流程公開、公正、透明，減少人力、物力教育資源的浪費，教育主管部門建立了資訊系統，實行信息化管理。在教育主管部門的全球資訊網網站，不僅可以了解教育主管部門獎勵、補助核發標準、程序、監察情況、執行等所有信息，還可以查詢到所有私立高校從1999年至今的獎勵、補助核配款金額以及核配金額的執行清冊、獎勵補助經費之期中稽核記錄及內部稽核報告、校內專責小組會議記錄以及核定版支用計劃書。借助信息系統，所有人都可以清楚地跟蹤到每一分獎勵補助金的去向，既可以從縱向上了解每所私立高校使用補助金的情況，也可以在私立高校間進行橫向的使用效益比較。

三、臺灣地區外部監管經驗對我國的啟示

從臺灣地區對私立高校獎補助金的監管體制來看，臺灣地區的外部監督主要可以歸納為政府監督、社會組織監督、公眾媒體監督。在我國各地方政府從公共財政方面扶持民辦高校發展之時，在國家層面給予民辦高校公共財政支持之前，也有必要建立健全監管體系，保證公共財政使用的有效性。

1.明晰政府責任邊界，完善政府監督制度。作為民辦高校公共財政扶持的主導者，政府對民辦高校的公共財政資金監管具有不可推卸的責任。在政府不斷思考以何種方式、扶持多少公共財政資金的同時，有必要把對公共財政的監管機制與監管手段，作為扶持的重要內容同步考慮與建設。

第一，完善法治建設。臺灣地區之所以能夠在公共財政投入監管方面執法順暢，保證社會專業人士參與監督、私立學校自覺監管，關鍵在于依托了較為完善的法治建設，實施依法監督。我國十三屆四中全會提出了依法治國思想。“十二五”期間，我國實施了“六修五立”的立法工作，其中包括《中華人民共和國民辦教育促進法》的修訂。目前民辦高等教育發生了巨大變化，支持與規范成為民辦高等教育發展的主題，而支持與規范又超出原有法律邊界，成為現有法律規范的真空。所以，為保證暢通支持渠道，規范公共財政使用，保障公共財政安全，有必要適時完善財政監管方面的相關法律法規，如“獎勵與補助辦法”“非營利性民辦高校會計制度”“非營利性民辦高校內部控制制度”“非營利性民辦高校公共財政使用評價制度”等。

第二，建立督導專員制度。③參照臺灣地區委派公益監察人制度的辦法，建立民辦高校督導專員制度，有組織有目的地向民辦高校選派黨委書記、委派專員，對扶持的公共財政資金進行監管，把原來的行政審批、行政審核轉移到對民辦高校使用公共財政資金的有效干預中來，把政府的外圍監管引申到參與監管中來。借鑒臺灣地區《學校財團法人公益監察人指派辦法》，制定《非營利民辦高校督導專員制度》，明確督導專員的任職資格、督導專員的職權范圍和責任要求、督導專員派出條件、督導專員的獎懲制度等，以保證督導專員的督導能力、督導權力、督導范圍和督導成效等。

第三，強化過程監管制度。過程監管是在原有監管方式上引入了評估手段，是在政府主導下，多方參與的、對民辦高校受資助資格的審查以及對民辦高校使用公共財政資金過程的監察和評價。過程監管制度主要明確：一是審核制度，明確受資助對象的條件。二是完善過程監管手段或者途徑，以特殊方式提供過程監管的條件。可以通過簽訂項目協議的方式進行合同制管理；或統一制定會計制度，實施會計制度管理。三是建立民辦高校公共財政使用績效與評價機制，使之成為公共財政投入的重要依據，以引導民辦高校規范辦學，保障公共財政資金專款專用。四是實施問責制，對挪用、擠占、截留公用經費和沒有完成年度工作目標的民辦高校，視情況緩撥、減撥、停撥以及追回已撥付的項目資助資金，并依法追究相關人員的責任。

2.加強社會專業監督，彌補政府監督不足。引入社會組織，加強對民辦高校的監督，是完善民辦高校監督體系中不可或缺的重要方面。但是，由于我國長期的行政化、計劃性管理，民辦高等教育的中介組織還很不成熟。因此，要大力發展獨立的民辦高校中介組織。

第一，給予中介組織一定的法律定位。要在相關法律中明確中介組織的作用、權力以及與政府之間的責任邊界。臺灣地區之所以發揮好了中介組織的作用，就是因為有法律的保障，明確了中介組織與政府的關系，使其在法律權限范圍內有一定的獨立性，其作用也得到了認可。比如，臺灣教育主管部門會把申請獎補助私立高校的條件審核權賦予學術團體或者專業團體，并尊重社會組織的權力，使社會機構所提交的審查、監管報告成為政府獎勵、補助私立高校的重要依據。

第二，注重社會組織的專業性。社會專業團體是最廣大的社會組織代表，是政府與民辦高校之間的橋梁。組織的專業性代表了管理專業化程度。民辦高校財務的監管、審計更適宜通過授權或者委托等方式交由具備專業客觀能力、信譽度的會計事務所，由他們對民辦高校的公共財政資金進行監督。臺灣地區社會組織的審查報告之所以能夠獲得教育主管部門的重視，就是由于社會組織的專業性受到教育主管部門嚴格的資格審查，保障了財務監管的專業性。

3.實施信息公開制度，發揮公眾監督作用。教育公共財政管理要借助現代通信、網絡、數據庫技術等現代化手段對公共財政資助等各數據進行匯總，供利益相關者及時了解、跟蹤及輔助決策。具體來說：一是設置公共信息平臺，實現信息共享。公共信息平臺面向所有民辦高校和公眾開放，發布與財政扶持相關的各類信息，包括民辦高校申請扶持的資格條件、公共財政使用用途、金額、效益、使用過程、監管人以及使用變更等，讓社會、公眾對學校進行監督。二是定期發布財務審計報告。教育管理部門委托社會組織開展評估、審核等工作，最后以報告的形式在公共信息平臺公布。通過公共財政補助的公開、公平、透明，調動最廣泛的群體參與監督，督促學校自律。

2015年《中華人民共和國教育法》修改決議，為民辦高校營利性與非營利性分類管理奠定了法律基礎。民辦高校從法律上徹底劃分為營利性與非營利性兩種，為加大扶持力度、實行差別化扶持掃除了制度障礙。隨著《中華人民共和國民辦教育促進法》的修改及新法的頒布實施，加強公共財政投入資金的外部監管時機已經成熟。各級政府不但要把扶持民辦高校的支持政策作為重要研究內容，更要把外部監管作為重要的配套措施來同時研究和同步實施。

[注釋]

①②參見臺灣教育主管部門發布的“獎勵大學教學卓越計劃實施成果”一文。

③楊煒長.利益相關者視角下民辦高校監管體系的建構[J].中國高教研究，2012（6）：80.