新制度經濟學視域下“雙證書”制度的效率困境與對策

[摘要]“雙證書”制度是我國政府主導的、具有強制性的職業教育改革，旨在提高學生的實踐能力，促進其就業。文章從新制度經濟學的視角分析了“雙證書”制度的效率困境，如“雙證書”制度運行中的機會主義行為問題，“雙證書”制度變遷的主體、成本與路徑問題。文章進一步提出了走出效率困境的對策，如全面分析“雙證書”制度對象的效用；重視自下而上的公眾參與，形成合力；加強頂層設計，增強“雙證書”制度實施的約束力。

[關鍵詞]新制度經濟學 “雙證書”制度 效率困境

[作者簡介]趙麗（1980- ），女，內蒙古烏蘭浩特人，天津商務職業學院會計學院，副教授，碩士。（天津 300350）

[課題項目]本文系天津市教育科學“十三五”規劃課題“PDCA循環視角下高職院?！p證書’一體化教學改革的實踐研究”的階段性研究成果。（課題批準號：VE4106）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）10-0098-04

新制度經濟學起源于著名經濟學家科斯1937年發表的《企業的性質》一文，發展至今已形成一套完整的理論體系。新制度經濟學就是用經濟學的方法分析制度的經濟學，其基本理論主要包括交易費用理論、產權理論、企業理論、制度變遷理論等。制度的主旨就是約束人們行為的規則，主要包括正式規則、非正式規則和規則的執行機制三種類型?！半p證書”制度是我國教育行政部門為推進職業教育改革，增強職業院校畢業生的實踐能力、就業能力而發布的正式規則。與新古典經濟學相比，新制度經濟學引入制度因素來解釋現實社會中的經濟活動和現象，具有更強的解釋力。我國有不少學者以新制度經濟學為工具來分析其他社會科學領域的制度問題，如教育制度、融資制度、供給制度、戶籍制度等。因此，將新制度經濟學的基本理論引入“雙證書”制度的研究是具有可行性的。

一、我國“雙證書”制度的演進與實施現狀

1.我國“雙證書”制度的演進?！吨泄仓醒腙P于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》開啟了我國“雙證書”制度的序幕，《中華人民共和國職業教育法》和《中華人民共和國勞動法》則進一步確立了其法律地位。為促進我國職業教育的發展，國務院、教育部及人力資源和社會保障部先后發布了一系列重要文件，強調要規范、完善和推進“雙證書”制度，旨在協同推進該制度的落實?！半p證書”制度要求職業院校的畢業生不僅要取得學歷證書，也要取得職業資格證書，從而培養符合社會需求的應用型專業人才。目前，我國尚未建立完善的、具有可操作性的“雙證書”制度體系。隨著職業教育的深化改革、職業資格證書制度的完善，社會各界已開始關注我國職業資格框架體系問題，這正是促進“雙證書”真正融通的有效途徑。

2.我國“雙證書”制度的實施概況。第一，我國高職院校普遍實施了“雙證書”制度，已在日常教學中引入了職業資格證書；第二，學歷證書和職業資格證書的融通只停留在表面，學生在取得職業資格證書的過程中，其實踐能力、就業能力并未得到實質性的提升；第三，職業資格證書自身的問題，如職業資格證書社會認可度不高、考證費用過高、證書含金量不足、考核標準落后于社會經濟的發展需求等。

二、“雙證書”制度效率困境的新制度經濟學分析

1.“雙證書”制度運行中的機會主義行為問題。新制度經濟學的行為假設之一就是人的機會主義傾向，即在信息不對稱的情況下，人們不如實地披露所有信息及其他損人利己行為，如“搭便車”行為、違約行為和偷懶行為等。在“雙證書”制度的實施過程中，“偷懶”行為主要體現在以下兩個方面：

第一，職業院校在教育過程中的“偷懶”行為。“雙證書”一體化教學改革可以促進學歷證書與職業資格證書的有效融通，即職業院校要實行以工學結合、校企合作為主的人才培養模式。“雙證書”一體化教學改革，不僅對傳統教育理念產生了沖擊，也對教師的教學能力提出了更高的要求。雖然政府以各種文件的形式呼吁職業院校實施教學改革、執行“雙證書”制度，但因約束力不足，導致部分職業院校出現尚未實施教學改革或只做表面文章、教學改革不徹底等“偷懶”行為。

第二，地區、行業自行設置職業資格證書的“利己”行為。截至2013年年底，我國各地區、各部門設置的職業資格高達2493項，在2016年國務院取消第七批職業資格許可和認定事項中，國務院部門設置的職業資格共取消434項，占總數的70.2%。按照《職業資格證書規定》，應由國家勞動及人事行政部門會同有關行業主管部門研究和確定職業資格的范圍，但在職業資格證書制度執行過程中出現了一些問題，如一些行業或機構隨意設置職業資格，以職業資格為名舉辦培訓、考試、認證等活動。這不僅導致社會資源配置不合理，造成資源的嚴重浪費，也暴露出我國職業資格設置管理等方面存在的不足及執行效率較低等問題。

2.“雙證書”制度變遷的主體、成本與路徑問題。第一，制度變遷主體。制度變遷分為兩種類型：一是“自下而上”的制度變遷，也稱作需求主導型制度變遷、誘致性制度變遷，是指個人或一群人受新制度獲利機會的引誘，自發倡導、組織和實現的制度變遷；二是“自上而下”的制度變遷，又稱供給主導型制度變遷、強制性制度變遷，是指政府對制度變遷起主要作用，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷?！半p證書”制度明顯屬于后者，政府是推動制度變遷的主要力量，并與職業院校、企業等共同努力，從而實現制度變遷。“自上而下”的制度創新有其自身的優勢，如較強的政策效力、充足的資金支持等，但也存在一定的劣勢，主要包括：（1）職業院校、企業等主體價值立場不同、利益格局多元化，不利于發揮每個主體的創造性，導致因缺乏多方參與而難以貫徹執行；（2）職業院校只是迎合政府做出一些象征性的改變，實際上依舊沿用傳統教學方式、強化考證教育，學生的實踐能力并未得到實質性改變。

第二，制度變遷的成本與收益。只有在預期收益大于預期成本的情形下，行為主體才會去推動制度的變遷。作為“雙證書”制度主體之一的職業院校，其實施“雙證書”教育的成本比傳統教育模式高很多，而人才培養質量提升所帶來的收益卻在短期內難以顯現。“雙證書”制度的另一個主體是企業，其是否參與職業教育最主要的考慮因素就是成本與收益。調查顯示：企業參與職業教育辦學的成本主要是企業支付給合作學生和培訓人員的直接或間接成本，短期收益絕大多數都是由合作學生頂崗實習帶來的。在被調查的企業中，有近一半的企業在參與職業教育辦學的短期內都處于虧損狀態。因此，在校企合作中，“學校熱、企業冷”是業界普遍存在的問題。

三、“雙證書”制度走出效率困境的對策

1.全面分析“雙證書”制度對象的效用。制度的效用在于其對象需求的滿足程度，“雙證書”制度的需求方包括職業院校、學生、企業。職業院校和企業是“雙證書”教育的雙主體，其行為對于制度的執行效果具有決定性作用。

第一，對職業院校的效用。一是學校會因人才培養質量提升獲得良好的社會聲譽，進而獲取更多的政府支持，實現生源質量、數量、辦學條件持續改善的良性循環；二是只有職業院校的教學質量、辦學能力得到提升，才能吸引企業參與“雙證書”一體化教學改革，為職業院校提供員工培訓、研發合作和人才支持等。

第二，對于行業企業的效用。一是宣傳企業，擴大企業知名度；二是降低企業人力資源管理的成本，如職業教育實現人才培養目標，人才規格與職業崗位需求匹配可以直接降低企業的培訓成本，又如與本科畢業生相比，職業院校畢業生的薪資期望值較低，可以降低企業的薪酬成本；三是借助學校的科研力量，合作解決企業的技術難題等。

綜上所述，職業院校作為教育主體，其辦學質量對企業參與職業教育意愿起決定性作用。因此，確立職業院校作為教學質量的主體就顯得至關重要。職業院校質量主體責任的落實不僅需要政府的外部監管，提高教學質量信息披露的透明度，也需要建立自我教學質量診斷改進機制，從而激發學校提升教學質量的內在動力。

2.重視自下而上的公眾參與，形成合力。教育行政部門自上而下推行“雙證書”制度，因其自身特性容易導致參與方積極性不足，而自下而上的制度變革是由公眾基于需求而發起的，能夠解決變革的內動力問題，因此，“雙證書”制度教學改革應發揮兩種制度的各自優勢，將自下而上與自上而下的變革相結合。

第一，發揮行業指導作用，試點“雙證書”改革。我國政府于2011年全面啟動了教育體制改革試點工作，推行的正是自上而下和自下而上相結合的改革策略，主要從國家、地方和學校三個層面系統推進改革試點項目的實施。2012年，上海開展中等職業教育“雙證融通”專業改革試點工作。2013年，交通運輸部和教育部在職業院校交通運輸類專業推行“雙證書”制度，并于2014年在部分職業院校的汽車技術類、路橋工程類等交通運輸專業開展“雙證書”試點工作等。專業類別對職業資格鑒定有著至關重要的影響，各政府部門應積極發揮行業指導作用，按照專業類別開展試點工作，以試點積累的實踐經驗反推頂層設計，以完善制度體系，使其符合參與各方的利益訴求，減輕制度執行的阻力，從而實現自上而下與自下而上制度變革的良性循環。

第二，注重試點經驗的推廣，防止局部經驗碎片化。自下而上的制度變遷是實踐者源于內在動力構建的改革方案，在實踐者積極性和參與的廣泛性等方面，要優于自上而下的制度變遷。雖然實踐者往往出于實用主義，能夠在局部范圍內妥善處理好問題，但是自下而上的制度變遷也存在一定的缺陷，如關注的問題或創新方案局限于局部，不能從整體的角度來考慮問題，且更注重短期解決方案，缺乏持久性。2004年，我國勞動和社會保障部出臺了《關于在百所職業院校推進實施職業資格證書制度國家級試點工作的通知》（勞社廳函[2004]191號），隨即各省市積極實施“雙證書”制度試點，并出臺了各自的試點方案。發展至今，各省市試點后的實踐經驗并未得到完全推廣，難以形成向上延伸至政府層面的“雙證書”制度。因此，政府應積極推廣“雙證書”試點積累的局部經驗，整合成為具有普適性的一般經驗。

3.加強頂層設計，增強“雙證書”制度實施的約束力?！半p證書”制度的實施需要配套制度的支持，目前，我國在“雙證書”方面的配套制度明顯不足，因此，需要從以下三個方面加以完善。

第一，建立職業教育教學質量提升機制。只有將教學質量作為職業院校生存發展的首要決定因素，才能提升其作為質量主體的責任意識。在“雙證書”制度本身以及制度實施環境尚未完備的情形下，政府必須加強監管，從而提高制度實施的約束力。一是教育行政部門對職業院校實施“雙證書”制度的情況進行監管，以教學工作診斷與改進為契機，對職業院校履行人才培養工作質量、保證主體責任的落實情況進行監督，并建立差別化的獎懲措施；二是加強對“雙證書”制度實施情況的信息披露，充分發揮人才培養工作狀態數據采集信息的決策有效性，建立教學質量評價指標體系，并綜合運用數據平臺對職業院校的教學質量進行綜合排名，從而吸引更多的企業、學生和家長關注這些數據，提高整個社會對職業教育質量的關注與認同。

第二，逐步完善國家職業資格證書制度。近年來，我國政府在職業資格證書制度方面做了很多嘗試，如修訂職業大典、規范國家職業技能標準、清理職業資格證書亂象和建立職業資格目錄清單等。職業技能鑒定是職業資格證書制度的核心要素，也是制度落實的難點，與職業知識和職業素質相比，職業技能鑒定工作難度更大。目前，我國普遍采用試卷的考試方式來測試職業能力，難以考核學生的實踐能力。如何運用現代化信息技術實現職業能力考核是改革的核心，這需要行業專家、技術支持等多方的共同努力才能得以實現。政府也應動態調整職業分類大典、職業標準，建立規范的職業資格鑒定標準，從而實現職業技能鑒定的常態化和信息化。

第三，嘗試建立國家職業資格框架體系。2015年版高等職業教育目錄中設置了“主要對應職業類別”“銜接中職專業舉例”“接續本科專業舉例”等內容，體現了學歷證書與職業資格證書對接、職業教育與終身學習對接的教育思想。我國政府多年來也一直倡導將學歷證書與職業資格證書進行銜接，但職業院校只要求畢業生取得兩種證書，并未真正實現“雙證書”的有效融通。在職業教育比較發達的澳大利亞，“澳大利亞資格框架”是由一系列證書和文憑所構成的體系，真正實現了“雙證書”的融通和終身學習的目標。我國政府應積極借鑒澳大利亞的做法，盡快構建一套適合中國特色的國家職業資格框架體系。

“雙證書”制度效力的發揮不僅依賴于制度自身的完善，也需要培養制度實施的土壤。因此，職業院校要加大職業教育工作的宣傳力度，并通過探索職業教育貫通培養模式等途徑來提升職業教育的社會影響力，從而促使職業教育得到社會各界的廣泛認可與尊重。

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