“新常態”視域下推進高職院校內部治理變革問題研究

[摘要]“認識新常態、適應新常態、引領新常態”客觀上要求高職院校須通過積極穩妥地推進內部治理變革以凝聚內生發展動力。據此，文章以對推進高職院校內部治理變革的時代背景——“新常態”的簡要解讀為邏輯起點，科學界定了高職院校內部治理的內涵，明確提出了推進高職院校內部治理變革要始終堅持“強化利益整合、推崇協同創新、注重共同治理”的主要原則，并以此為基礎，通過創新理念、優化結構、完善制度、提升能力與構建文化等行之有效的措施，實現高職院校內部治理體系與內部治理能力的現代化，從而辦人民滿意的高職教育。

[關鍵詞]高職院校 內部治理 變革 主要原則 基本策略

[作者簡介]李宏昌（1977- ），男，吉林前郭人，貴州職業教育質量研究中心執行主任，副教授，博士后，研究方向為高職院校內部治理、職業教育質量。（貴州 貴陽 550025）

[基金項目]本文系2015年湖北省普通高等學校人文社會科學重點基地湖北職業教育發展研究院基金項目“湖北省示范性職業教育集團的建設與管理研究”（項目編號：2015A107，項目主持人：李宏昌）和2015年貴州省教育廳高校人文社會科學研究規劃項目“貴州省現代職業教育集團化辦學體系建設研究”（項目編號：15GH022，項目主持人：周杰）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G718.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）04-0018-06

黨的十八大以來，“新常態”已成為以習近平為總書記的黨中央團結和帶領全黨全國各族人民實現中華民族偉大復興“中國夢”的執政新理念。“新常態要有新思維、新常態要有新作為。”高職院校作為我國高等教育的重要組成部分，擔負著為全面建成小康社會與早日實現中華民族偉大復興“中國夢”培養數以萬計的高端技術技能型人才的神圣使命與歷史重任，其內部治理能力與水平事關新常態下我國高職教育的永續發展。正是從這個意義上說，高職院校內部治理變革已成為新常態視域下高職教育改革與研究中的重大理論與實踐課題。

一、“新常態”——高職院校內部治理變革的時代背景

“新常態”是黨的十八大以來黨中央對新時期我國經濟社會發展形勢做出的新判斷、得出的新結論。所謂新常態，主要指新時期“我國經濟社會發展要更加注重高效率、低成本與可持續性，增長速度強調由‘高速轉中速’、結構調整強調‘不斷優化升級’、動力資源強調由‘重要素與投資’轉向‘重創新驅動’”。①與之相適應，我國高等教育正日益進入“新常態”，集中體現在：“以質量提升為核心的內涵式發展成為新常態、在改革創新中釋放辦學活力成為新常態、以法治思維推進大學治理現代化成為新常態、政府宏觀管理與社會參與辦學成為新常態、大學深度開放與教育科技引領成為新常態。”②對于普通高校而言，我國高等教育新常態既是嚴峻的挑戰，更是良好的機遇。作為我國普通高校重要組成部分的高職院校，要實質進入“新常態”，就必須由加快“外延發展”適時轉向注重“內涵發展”，更加注重依法治教與依法治校、注重理論創新與制度創新、注重深化改革與公平正義，最終實現高職院校人才培養的規模、質量、層次、素質、結構與“新常態”對高素質人力資源相匹配、相適應、相協調，從而以高職院校創新發展的“新常態”推進我國新時期經濟社會和諧發展的“新常態”。

伴隨著我國高職院校日益進入新常態，客觀上要求高職院校必然要對新常態進行科學認識、主動適應、積極引領，從而不斷創新辦學理念、明確辦學定位、凝練辦學特色、深化教學改革、注重內涵發展、提升服務社會能力。本文以高職院校內部治理的內涵解析為論述基點，明確提出了推進高職院校內部治理變革要始終堅持“強化利益整合、推崇協同創新、注重共同治理”的主要原則，并以此為指導，通過創新理念、優化結構、完善制度、提升能力與構建文化等行之有效的措施，實現高職院校內部治理體系與內部治理能力的現代化，從而辦人民滿意的高等職業教育。

二、高職院校內部治理的內涵釋義

治理（Governance）一詞源于古希臘語“steering”，具有“操縱”“掌舵”“指導”之義，長期與Government（政府）一詞交叉使用，“主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動”。③關于“治理”的內涵，全球治理委員會（CDD）于1995年給出了科學界定：治理是“個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”。④由此可見，治理更強調“不同主體之間的橫向互動形式，雖然這些主體之間的利益相矛盾，但是各個主體的獨立性卻能夠使任何單一主體不能單方面將其決策凌駕于其他主體之上，而主體之間的相互依賴性卻會在沒有達成解決方案時，使各方均會成為輸家”。⑤正是從這個意義上說，“治理”作為當代公共管理的一種新范式，它的價值訴求在于通過多元主體之間的通力合作、協同創新，以實現共贏與追求善治。“善治就是使公共利益最大化的公共管理過程，其本質特征在于它是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”⑥

對于普通高校而言，在“實現共贏與追求善治”的過程中，同樣需要不斷提高治理能力與治理體系的現代化水平。普通高校治理通常又分為外部治理和內部治理：外部治理主要指如何處理好高職院校和政府及職能部門、市場、社會之間的關系；內部治理主要指如何分配與實現學校內部黨委、行政、學術、服務、管理、監督等方面的決策權與收益權的問題。因此，普通高校內部治理變革主要是充分尊重各利益相關者的利益表達與利益訴求，在追求“正和博弈”的過程中，為實現各利益相關者利益表達與利益訴求的“最大公約數”，實現彼此職、權、責、利的有機統一與良性互動。

作為普通高校重要組成部分的高職院校，其內部治理主要指高職院校緊緊圍繞各利益相關者的職、權、責、利，通過相關機制構建、制度安排、政策支持，保障有章可循、有效管理、有序工作，不斷實現高職院校內部利益協調與利益整合，從而推進新時期高職院校的改革創新與和諧發展。事實上，新時期高職院校要實現內部治理變革，必須強化利益整合、推崇協同創新、注重共同治理，從而建立健全適應自身治理規律的權力運行與權利保障機制，以科學而規范的服務與管理不斷提升人才培養的質量與服務社會的能力。

三、新常態視域下推進高職院校內部治理變革的主要原則

在推進經濟新常態的背景下，在我國現代職業教育體系建設進程中，高職教育作為一種兼具“高等性”與“職業性”的“跨界教育”，其鮮明的辦學定位與獨特的社會功能共同決定了高職院校在推進內部治理變革過程中要始終強化利益整合、推崇協同創新、注重共同治理。

1.強化利益整合。眾所周知，“大學不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會”。⑦在這個特定的“社會”中，“各種團體”主要指大學中的利益相關者。在高職院校中，利益相關者主要指政府主管部門、校領導、教師、學生、家長、校友及相關行業、企業和社會組織等。以市場經濟為主導的改革開放使當代中國正發生利益分化，這必然引起社會利益結構的重構與人們思想觀念的劇變。因此，如何通過建立科學、合理、有效的利益協調與利益整合機制，積極化解利益矛盾與利益沖突，業已成為當代中國社會面臨的一個十分重要的理論與現實課題。正是在這樣的時代背景下，高職院校在推進內部治理變革的進程中，要采取切實有效的方式與措施積極化解各利益相關者之間的矛盾與沖突，在不斷建立健全“政府主導、行業指導、學校主體、企業參與”的高職教育運行機制基礎上，既要積極促進政府、行業、企業、校友等外部相關者的利益協調與整合，又要著力推動學校、教師、學生、家長等內部相關者的利益協調與整合，從而不斷滿足與實現各利益相關者的利益表達與利益訴求，不斷增強各利益相關者在推進高職院校內部治理變革中的積極性、主動性與創造性，為高職院校創新發展整合資源、提供動力、優化環境。

2.推崇協同創新。所謂“協同治理”，就是指“在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，發揮各自的獨特作用，組成和諧有序高效的公共治理網絡”。⑧“協同治理”伴隨著經濟全球化趨勢的不斷加強，正日益成為一種新的治理范式。“作為全球語境下的一種治理新理念，它的理論基礎是復雜性管理范式，前提假設是‘多中心’理論，以信任為基礎，堅持上下互動的權力向度與資源整合的權威來源，其根本目的在于促進人類福利的改善。”⑨“協同”的基本手段是協調一致，通過民主協商實現各利益相關者利益表達與利益訴求的“最大公約數”，從而實現高職院校發展資源的不斷整合、優化與各利益相關者合作的不斷深化、共贏。作為一種全新的管理范式與治理思維，協同治理必須以推動高職院校內涵發展、創新發展、和諧發展為戰略目標，以更好地服務學生、服務區域經濟、服務社會為根本任務，始終堅持以教師和學生為主體、以創新驅動為核心，協調好各利益相關者之間的關系，通過推進內部治理變革聚集發展目標與重點、統一思想與行動、實現協同創新與共贏。

3.注重共同治理。當代行政管理“共治”，“目標就是如何整合政府的功能，以便有效地處理一些公眾最關心的問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命”⑩。 行政管理學意義上的“共治”就是“以風險社會理論為治理基礎，以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對碎片化的治理層級、功能和公私部門關系及責任機制與信息系統進行整合，‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙而非分離的整體型服務”。11由于我國高職院校內部治理與政府管理具有某種相似性，因此，高職院校同樣要注重共同治理，保障高職院校的每個利益相關者參與學校內部治理的權利。學校黨委與行政要領導和團結包括學校的學術委員會、教學委員會、工會、黨代會代表、教代會代表、科研機構、學生會、社團聯合會、校友會等各利益相關者共同參與學校內部治理。實踐證明，只有這樣，才能使高職院校在領導、管理、決策、執行、實施等各個層面都能夠科學運用系統論的理念與整體性的思維，積極推動內部各個組成部分、要素、環節之間的密切配合、協調一致，進而實現高職院校的又好又快發展。

四、新常態視域下推進高職院校內部治理變革的基本策略

當前，高職院校應通過創新內部治理理念、優化內部治理結構、完善內部治理制度、提升內部治理能力與構建內部治理文化等行之有效的措施，積極推進內部治理變革，不斷提升高職院校內部治理水平，實現內部治理體系與內部治理能力的現代化，從而推進新時期高職院校的內涵發展、創新發展與和諧發展。

1.創新思維——推進高職院校內部治理變革的必要前提。實踐證明，我國高職院校須積極借鑒發達國家和地區高水平大學長期辦學積累的寶貴經驗和在實踐探索中取得的理論創新成果，大力推進高職院校的內部治理變革。

具體來說，一是引進治理理論，樹立法治思維。在推進高職院校內部治理變革的進程中，要牢固樹立法治思維，突破傳統行政管理與管制的窠臼，實現由“管理”思維向“治理”思維的根本性轉變，積極踐行“依法治國”理念，推崇“依法治教”、推進“依法治校”，以建立健全高職院校章程為主要平臺與載體，不斷完善教學、科研、管理等各項規章制度，促進辦學的科學化、規范化。二是尊重現代職業教育規律，培育系統思維。由于現代職業教育體系是由職業院校、行業企業、教師、學生及家長等利益相關者構成的一個龐大的教育生態系統，因此，在推進高職院校內部治理變革的過程中要樹立系統思維，從而為培養區域經濟社會所需要的高端技術技能型人才提供有力保障。無論是高職院校內部各職能部門、系部等二級單位，還是政府及其職能部門或行業企業等利益相關者，都要進行統籌規劃、統一安排，以“協同創新”與“共同治理”的原則不斷推進高職院校人才培養“供給側改革”，從而實現高職教育人才供給與產業、行業、企業人才需求的良性互動。三是加強內部治理頂層設計，提升戰略思維。頂層設計主要指高職院校從戰略制高點上對推進內部治理變革的科學規劃、整體設計與系統安排，不斷健全內部治理結構、完善內部治理體系、提升內部治理能力，從而不斷彰顯辦學特色與職業特質。通過加強頂層設計，提升高職院校辦學與人才培養的戰略思維，并以此為先導不斷優化高職院校的內部決策機制、執行機制與監督機制，積極引導各利益相關者對學校的科學治理、協同治理、共同治理與有效治理。

2.完善制度——推進高職院校內部治理變革的基礎工程。眾所周知，建立健全章程是構建現代大學制度的基礎性工程。為此，我國現行《中華人民共和國教育法》與《中華人民共和國高等教育法》都特別強調高等院校須制定章程，并提出了明確要求。如《中華人民共和國高等教育法》第二十七條規定：申請設立高等學校的，應當向審批機關提交下列材料：申辦報告；可行性論證材料；章程；審批機關依照本法規定要求提供的其他材料。這一規定明確了章程的法律地位。因此，章程對高職院校具有“治理憲法”的屬性與價值，是高職院校治理法治化與現代化的集中體現。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》也明確指出：“職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。”12事實上，對于高職院校而言，章程既是構建現代職業教育體系的客觀需要，也是健全現代大學治理制度的現實載體；既是推進內涵發展的必然要求，又是衡量辦學水平的重要標志；既是完善內部治理的邏輯起點與必然選擇，也是內部治理制度的基本原則與主要依據。高職院校要在尊重現代職業教育發展規律和學校實際情況的基礎上制定章程，并以此建立健全教育教學、科學研究、教師發展、學生管理與服務、后勤保障與服務、安全與保衛等內部治理制度，從而充分保障各利益相關者的根本利益。只有這樣，高職院校才能通過建立章程來明確利益相關者的職、權、責、利，促進高職院校內部行政權利、學術權利、民主權利的良性運行與動態平衡，不斷夯實以章程為主體的制度建設在推進高職院校內部治理變革中的基礎性作用。同時，高職院校還要創建制度平臺、規范實施程序、確立運行標準，準確定位各利益相關者的職、權、責、利，建立健全有利于提升內部治理質量與水平的相關制度與規范，如高職教育人才培養方案、人才培養質量保障與監測制度、“雙師型”教師隊伍培養培訓制度、教育教學督導制度、就業質量報告制度、專業建設標準、課程建設標準等。

3.優化結構——推進高職院校內部治理變革的關鍵環節。當前，在推進高職院校內部治理變革的進程中，科學認知內部治理邏輯、準確把握內部治理結構是關鍵環節。高職院校內部治理變革的“著力點就是要落實高職院校產權主體、明確不同層級的利益相關主體。作為高職院校主管部門的各級政府應由管理者向服務者轉型，通過轉變職能，改變管理方式，下放管理權，發揮宏觀調控、政策安排及監督的服務作用。鼓勵高職院校治理改革向所有權和經營權分離的方向發展，擴大高職院校辦學自主權，推動管辦評分離目標的實現”。13

為了實現這一目標，高職院校在推進內部治理變革的進程中，要不斷優化內部治理結構，健全完善實現科學治理、協調治理、共同治理、有效治理所需要的內部各組織機構。各組織機構之間既要科學配置又要通力合作，以全面激活內生發展動力。更為重要的是，高職院校在推進內部治理變革的過程中，還要積極落實院校兩級管理。所謂兩級管理，主要指在高職院校實行黨委領導下的校長負責制平臺上，將人事、財務、教學管理等權力“讓渡”給系部，促進學院與系部兩級組織之間責、權、利的協調一致，從而不斷強化學院與兩級教學單位之間的利益協調與利益整合的一種新型內部治理模式。這一模式主要以“分權與制衡”的理念為指導，實現學校管理重心下移，科學界定權力“讓渡”的內涵，準確分解“管理重心下沉”的任務，進而明確高職院校兩級管理模式運行中學校與系部的職、責、權、利，從而推進高職院校內部治理的科學化、民主化與規范化。

4.提升能力——推進高職院校內部治理變革的價值訴求。對高職院校而言，內部治理能力主要指高職院校內部為了實現依法治校與依法治教、保障人才培養質量和辦學水平而具備的領導力、執行力、創新力。

一是領導力，即高職院校組織和領導各利益相關者對內部治理進行戰略抉擇、科學規劃、協調統籌的能力。為推進高職院校內部治理變革，要有專人負責，有專門機構和專項資金，加強統籌規劃與統一管理，推動內部治理的科學化與規范化。二是執行力。對于推進高職院校內部治理變革，科學而規范的頂層設計與制度體系是基礎，有力、有效的貫徹執行與組織實施是核心。為此，高職院校要不斷培育與提升校領導、中層管理干部與基層工作人員的職業道德與職業技能、職業素養與職業精神，進而不斷提高與增強高職院校內部的執行力，確保各項制度能夠得到全面貫徹與有效執行，推動各項規章制度實施的程序性、規范化與透明度。三是創新力，主要指理論創新與制度創新的能力。理論創新能力是在根植于本土化研究的基礎上，學習與借鑒國內外高職教育的先進經驗與成功做法，積極構建彰顯中國現代職業教育理念的、富有區域職業教育發展特質的、凝聚自身辦學特色的高職院校內部治理理論體系的能力；制度創新能力主要指高職院校不斷調整、健全與優化現有內部治理制度，充分發揮各利益相關者的潛能，以激發內生發展動力，為提高人才培養質量與辦學水平提供健全制度保障的能力。

5.構建文化——推進高職院校內部治理變革的有力保障。文化是現代大學的“魂”與“根”，代表大學的精神特質與品位。實踐證明，文化共識能夠凝聚治理共識，治理共識能夠彰顯文化共識。因此，高職院校在推進內部治理變革的過程中，要積極踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，培育“開放、合作、包容”的辦學精神，通過獨具特色的文化引領與富有特質的精神塑造不斷加強各利益相關者的價值認同與文化認同。正是從這個意義上說，高職院校在加強與改進校園文化建設的過程中，要適時、有效地融入“科學治理、協同治理、共同治理”的理念，以此不斷凝聚與激活內生發展動力，積極營造民主與和諧的發展氛圍，充分發揮先進校園文化的潛在功能。與此同時，“高職院校應依據辦學特色，在培育自身的院校文化中，特別要重視企業文化與院校文化的融合，通過建立常態化的機制，有意識地將產業文化、企業文化引入校園，形成獨特的教學文化、課堂文化，增強職業性的育人文化氛圍，使大學文化成為實現學校治理能力現代化的肥沃土壤和強大推動力”。14

綜上所述，當前我國高職院校在“認識新常態、適應新常態、引領新常態”的進程中，為了確保并實現內涵發展、創新發展、和諧發展與永續發展，必須積極穩妥地推進內部治理變革，通過創新理念、優化結構、完善制度、提升能力與構建文化等行之有效的措施，實現高職院校內部治理體系與內部治理能力的現代化，以不斷凝聚內生發展動力、彰顯自身辦學特色、打造高職教育品牌，不斷提高學院的核心競爭力與社會美譽度，辦人民滿意的高職教育。

[注釋]

①李宏昌.以“工士”學位制度推進高職教育發展“新常態”[J].教育與職業，2015（29）：17.

②趙德武.高等教育新常態與教育改革創新[N].光明日報，2015-01-06.

③羅豪才，宋功德.公域之治的轉型——對公共治理與公法互動關系的一種透視[J].中國法學，2005（5）：3.

④Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood：The Report of the Commission on Global Govern-ance[M].New York：Oxford University Press，1995：2.

⑤雅克·舍瓦利埃.治理：一個新的國家范式[J].張春穎，馬京鵬，摘譯.國家行政學院學報，2010（1）：122.

⑥俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現實，1999（5）：37.

⑦（美）菲利普·阿特巴赫.比較高等教育：知識、大學與發展[M].人民教育出版社教育室，譯.北京：人民教育出版社，200l：5.

⑧朱紀華.協同治理：新時期我國公共管理范式的創新與路徑[J].上海市經濟管理干部學院學報，2010（1）：5.

⑨劉曉.協同治理：市場經濟條件下我國政府治理范式的有效選擇[J].中共杭州市委黨校學報，2007（5）：64.

⑩竺乾威.公共行政理論[M].上海：復旦大學出版社，2008：458.

11趙軍鋒，金太軍.政府協調治理：我國突發事件應急管理創新探討[J].青海社會科學，2011（6）：7.

12國務院.國務院關于加快發展現代職業教育的決定（國發[2014]19號）[Z].2014-05-02.

13李小娃.高職院校治理改革：理論命題與實踐問題[J].職業技術教育，2015（16）：22.

14胡正明.高職院校內部治理的獨特性及其實現路徑[J].中國高教研究，2015（5）：94.