京津冀協同發展視域下職教聯盟的內涵、現狀及路徑

[摘要]《關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》提出：要把深入推進集團化辦學作為發展現代職業教育的重要方向。目前集團化辦學基礎薄弱、管理體制和運行機制不健全、支持與保障政策不完善，其在教育鏈和產業鏈有機融合中的作用沒有得到充分發揮。文章以職教聯盟為研究對象，采取規范分析的方法，解析職教聯盟的本質內涵，厘清職教聯盟發展的脈搏，分析存在的問題，探討京津冀協同發展下的職教聯盟發展路徑，并提出相關對策。

[關鍵詞]京津冀 職教聯盟 發展路徑

[作者簡介]李作聚（1972- ），男，河南商丘人，北京財貿職業學院，副教授，碩士。（北京 101101）

[課題項目]本文系北京財貿職業學院2016年促進高校內涵發展定額—科研水平提高—信息物流系教師科研能力提升項目“京津冀協同發展下的職教聯盟發展路徑研究”的階段性研究成果。（項目編號：cmxn-164483）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）18-0014-06

一、研究背景

1.國家大力支持職教聯盟發展。近十多年，各級政府出臺了一系列促進教育資源整合和協同發展的政策。2005年，國家提出“推動公辦職業學校資源整合和重組，走規模化、集團化、連鎖化辦學的路子”，各地掀起了組建職教集團的熱潮。2015年，教育部出臺《關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》，進一步明確了區域職業教育合作的地位和作用的重要性。2015年，國家頒布了《京津冀協同發展規劃綱要》。同年，國家通過了《京津冀協同發展交通一體化規劃》，提出構建“四縱四橫一環”主骨架的思路。京津冀三地政府于2005年簽訂了《京津冀人才開發一體化合作協議書》，2014年又簽署了《積極推進教育領域合作促進經濟社會發展合作協議》。這些政策都為京津冀教育協同發展打下了堅實的基礎。

2.區域經濟的差異性。2015年統計數據顯示：京津冀三地生產總值達6.6萬億元，占全國10.4%；北京、天津人均GDP達到20多萬元，是河北的5倍多，說明京津冀三地經濟差距較大。從產業結構看，北京以第三產業為主導，占全部產業比重的77.95%，并體現高端化趨勢。天津、河北兩地第二產業的比重較大，占全部產業比重的50%左右；天津第二、第三產業發展較平衡，但河北第三產業發展滯后，僅占全部產業比重的37%左右。數據表明，三地產業彼此獨立性強，相互協作程度低。《京津冀協同發展規劃綱要》對三地的城市功能進行定位，為促進經濟結構轉型和區域產業升級、創新人才需求變化、實現職業教育協同發展與合作創造了極佳機遇。

3.職教發展的差異性。截至2016年，京津冀三地共有高職院校118所，占全國高職院校總數的8.80%；在校生77.3萬人，占全國高職學生總數的7.4%；畢（結）業生26.3萬人，占全國高職學生畢業生總數的8.2%；招生人數25.4萬人，占全國高職招生總人數的7.30%。京津冀三地的高職教育在我國占有重要地位。2016年，北京有高職院校26所，其中國家示范性高職院校4所、國家骨干高職院校2所、北京市示范性高職院校6所，在校生總數達9.78萬多人。天津有高職院校27所，在校生17.8萬余人，比2014年多2186人；在校生人數占全市高校學生總數的35%左右。河北有高職院校65所，其中國家示范性高職院校8所、國家骨干高職院校5所、省示范性高職院校7所；高職院校總數約占本省高校總數的52%；在校生總人數約占本省高校學生比例的42%；招生總數約占本省高校招生比例的49%。

在國家宏觀政策的支持、區域經濟差異化現狀和高職教育發展的非均衡背景下，研究京津冀協同發展下的職教聯盟如何發展、探析職教聯盟的內涵本質，具有一定的理論意義。同時，研究京津冀協同發展下的職教聯盟發展路徑，對解決目前職教聯盟存在的問題以及健全職教聯盟運作機制等也具有典型的現實意義。

二、職教聯盟本質內涵的探析

1.概念及特征。目前對職教聯盟的定義還不統一，有學者認為，其是基于資源共享，通過協議結成的優勢相長、風險共擔的非約束性合作競爭組織；有學者認為，其是若干主體以資產連接或契約合同為紐帶，以集團章程為共同行為規范而構建的多法人聯合體；也有學者認為，職教聯盟是由若干主體通過協同培養、技術開發與利用、技能培訓或相互出資等合作辦學活動而自愿組成的一個穩定的聯盟性教育組織。從這些定義看，職教聯盟具有幾個特點：一是由不同的主體組成，包含政府、學校、企業和行業等；二是目標基本一致，都是為了服務本地的經濟發展；三是具有資產、章程或合同性質的合作紐帶。但是，這些定義沒有突出各參與主體的功能、地位以及聯盟成員間的關系緊密程度。根據文獻的研究和實踐，本文認為，職教聯盟是國家推進集團化辦學過程中出現的一種形式，它由政府主管部門（委員會）、職業院校、典型企業和相關行業協會等共同組成，其中，政府為管理監督核心，學校和企業為運營控制主體，行業協會為測評反饋中心。它是以契約、資產或章程為合作約束紐帶，以增大規模、實現雙贏、協同發展、服務經濟為目的組成的一個具有動態戰略聯盟性的教育組織。

職教聯盟有以下特點：第一，組成多元、角色不同。如上所述，職教聯盟一般包括政府部門、職業院校、典型企業和行業協會及其他社會機構等。目前，根據地位的不同，有政府主導型聯盟、學校主導型聯盟、企業主導型聯盟和行業主導型聯盟等類型。政府主導型的聯盟，以荷蘭農業職業教育集團最為典型，它直接由政府促成，采取互補性的合作聯盟方式。國內絕大多數采用學校主導型的職教聯盟形式。企業主導型聯盟以聯想職業教育集團為典型，其利用自身優勢整合各方資源，使多方受益。我國已實行職業教育集團化辦學多年，雖然數量頗多，涉及的主體單位也不少，但多數關系松散，各方積極性不高。解決該現狀的方法之一就是重新界定各主體的地位和功能。結合我國實際和京津冀協同發展的大背景，各主體的功能地位應該是：政府搭臺定規則，定位“導演”角色；校企聯姻定方案，定位“主角”角色；協會機構定考評，定位“觀眾”角色。這是由我國的文化傳統和國情決定的。第二，目標一致、聯系緊密。在政府主導型的職教聯盟里，各參與主體的目標一致，都是以擴大辦學規模、提高教育質量和實現雙贏、共同發展、服務區域經濟為主要目的。在這個共同的目標下，各參與主體以資產、章程或合同為紐帶形成一個整體，建立緊密型的戰略合作關系，可以達到整體最優的效果，這也符合供應鏈管理的理論。第三，動態變化、規則約束。在政府主導型的職教聯盟發展過程中，要先建立試點，按照一定的理論模型等級劃分各參與主體，選取典型專業、典型學校、典型企業，按照資源共享、以政府為核心的原則，制定規則和制度，由校企緊密合作，完成人才培養的教學資源庫建設，并由行業協會和其他機構考評。試點職教聯盟通過后，為其他職教聯盟提供示范，新加入聯盟的學校和企業按照規則選擇性加入。

2.政府核心地位的經濟學分析。根據對職教聯盟的本質分析，政府在職教聯盟中處于主導與核心地位。在京津冀協同發展的背景下，由于經濟和教育發展的差距較大，需要政府部門做“盟主”（如成立京津冀職教聯盟（集團）聯合辦公室，定期召開聯席會議），使各參與主體從零和博弈轉為正和博弈。下面從經濟學角度分析政府的核心地位。對于職教聯盟而言，參與的決策主體主要包括政府、學校、企業、行業等；各主體所采取的策略包括合作和背叛（不合作）；效用可以分為政府干預和政府不干預兩種情況。具體分析如下：

第一，政府不干預下的情況。如表1所示，對于甲選擇合作的收益是3，乙最佳的策略是背叛，收益5。此時作為理性的甲分析：乙選擇背叛的情況下，其合作收益只是-3，而背叛收益則是-1。最終決策是甲乙都背叛，獲得收益都是-1，實現的收益最低。

假設雙方知道博弈次數是無限次，則兩者將選擇合作，最終的博弈收益是（3，3），即是一個納什均衡。既然博弈次數無限，那么甲乙任何一方都不會選擇背叛策略而冒險追求短暫收益5，以避免對方在下一次博弈時進行報復。如果雙方知道博弈次數有限，也許下一次博弈是最后一次，那么為了避免我方遭受-3的損失，雙方重新選擇背叛策略，博弈結果又回到（-1，-1）。而“合久必分，分久必合”的念頭促使各理性主體間承認無限次的博弈不太可能。要打破這種“困境”，只有通過外力的強勢介入來促使職教集團主體間形成合作博弈，這種外力只能是政府。

第二，政府干預下的情況。由于京津冀三地高職教育資源及發展水平差距較大，部分參與主體即使多承擔額外的成本，也強烈希望通過職教聯盟的形式來提升本地區的教育發展水平。部分企業和部分北京高校由于需要更多的成本，參與職教聯盟的積極性會大打折扣。短期內只能依靠政府通過政策、財政、稅收等杠桿來激活參與主體間的合作積極性，如表2所示。

在此情況下，如果甲乙都選擇合作，收益最大。如果甲選擇合作，乙選擇背叛，則政府將給予其一定的懲罰成本，迫使其選擇合作的策略，最終結果是雙方合作，實現效益最大化。在政府干預的前提下，對合作學校給予相應經費的支持，以提升教師的科研與教學能力，改善教學設施條件，鼓勵人才培養模式和課程開發；對合作的典型企業給予配套的資金支持或稅收優惠政策，同時優先支持企業的員工素質提升、人才招聘等；對合作的行業賦予更大的職責，如組建職教機構、制定規章制度、組織技能考試、監督咨詢行業協會等職責。

政府是整個職教聯盟的核心，它直接決定了職教聯盟能否有效進行以及效果如何。高職教育必須走“工學結合、校企合作”之路，學校和企業都是職業教育的主體，應處于運行主體的位置，共同為實現人才培養目標開發課程體系和建設實踐教學基地。行業協會面對大量的企業資源，可以充分發揮自身優勢，開發行業資格證書，制定考評體系等。

三、我國及京津冀職教聯盟（集團）發展現狀

1.國家出臺政策促進職教集團辦學發展。近年來，國家出臺了一系列支持職業教育區域合作與協同發展的政策。2002年頒布了《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，目的是為了促進經濟的平衡發展，解決地區之間、城鄉之間發展不平衡的問題。2004年頒布了《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》，對職業教育做大做強給出了以骨干職業院校為龍頭、帶動其他職業學校和培訓機構參加的，具有一定規模性、集團化、連鎖發展模式的方向。2005年出臺的《國務院關于大力發展職業教育的決定》，是對2002年出臺的有關職業教育區域化合作政策的深入與細化，對辦學模式提出了指導性意見。2010年頒布了《中等職業教育改革創新行動計劃（2010—2012年）》，指出了組建“職教集團，促進優質資源開放共享”的方向。2010年，京津冀三地分別出臺了教育改革和發展十年規劃綱要，具體提出了發展職業教育集團、推進京津冀區域教育合作和職業教育集團化辦學的目標和規劃思路。2014年，教育部發布了《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年》），提出“創新職業教育區域合作機制，深化區域內職業教育合作，率先在京津冀……跨省域合作培養人才……”這是對職業教育合作內容的深入與細化。2015年，教育部出臺了《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》和《我國高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，也提出要推動職業教育集團化發展，促進區域協調發展。2017年出臺的《教育部關于印發劉延東副總理在推進職業教育現代化座談會上講話的通知》提出，“推動建設一批示范性職業教育集團，推動一批大型企業與職業學校（聯盟）開展深度合作”，指出了職教集團（聯盟）的示范校建設。從政策變革路徑看，我國職業教育區域間的合作發展是隨著經濟的發展和社會的實際需求，并結合職業教育自身發展規律而發展變化的。從開始解決東西部經濟發展不平衡的職業教育合作，到明確提出建立職教集團的方向，再到京津冀間職教集團辦學的規劃、合作內容的深入與細化以及目前把集團化辦學作為發展的重要方向，是一個做大做強我國職業教育的正確路徑。

2.職教聯盟的實踐探索有特色但合作不深入。以2005年為節點，可將我國職教聯盟（集團）發展的歷程分為兩個階段。我國職教集團的實踐起步于20世紀90年代，開始自發地以中職為牽頭單位組建區域性職教集團，如北京市西城區職教集團；90年代后期，職教集團的組建由自發組建轉為自發和有組織自覺組建相結合。組建職教集團成為一些地方改革職業教育、解決生源不足問題、做大做強職業教育的重要方式。2005年以后，以高職院校為主形成的職教集團進入快速發展期， 蘇、魯、滬、津等教育主管部門引導組建具有行業特點的區域性職教集團，形成“津、豫、蘇、魯”四種典型特色發展模式。就京、津、冀三地而言，在國家和三地政府的大力支持下，職業院校與企業、行業及其他組織成立了不同的職教聯盟（集團），絕大部分的職教聯盟成立于2008年以后，涉及計算機、模具、商業、交通、職業教育、醫療、法律等行業。牽頭單位中有71%是職業院校，企業僅占25%（僅北京現代服務業職業教育集團屬于雙主體職教聯盟）。企業在職教聯盟中的地位次于職業院校，政府在職教聯盟中的地位和作用也不突出。

目前我國職教聯盟（集團）發展中存在的問題主要體現在：一是政府的作用沒有得到充分發揮。近年來雖然國家出臺了許多支持性政策，但基本是宏觀的，可操作性不強，加之政府部門解決實際問題的速度慢，出現了“等待、形式化、組織松散”的現象。二是企業的定位有待商榷。目前很多政策文件、文獻里都將企業的地位定位在學校之后，附屬于學校；學校雖然口頭上與企業建立了戰略合作關系，但實際并沒有做到，存在“利用”企業來完成課程開發或學生實習等日常工作的情況。三是形成的職教聯盟（集團）基本上是靠“朋友關系”或 “近親關系”形成的，缺少聯盟內參與主體成員間的自主選擇，無法形成較好的合力。四是部分牽頭單位缺乏影響力與組織力，特別是中職牽頭集團很難吸引高職院校和研究機構，沒有一個可行的判別標準。五是經費投入的良性機制還沒有建立。

四、基于“三維一體”的京津冀協同發展下的職教聯盟發展路徑

1.發展路徑。面對目前職教聯盟存在的問題，解決的思路是：建立整體最優的以政府為管理控制核心、學校和企業為運營主體、行業協會與社會機構為測評反饋中心的“三維一體”運作模式的職教聯盟。總的發展路徑是：依據京津冀城市功能定位，以產業為先導，確定核心校和典型企業，合作開發課程。政府要搭建平臺、進行后勤保障；企業與學校是主角；行業協會與機構參與監督評估。要通過職業技能比賽評估學生的綜合能力，并開發以德育為核心、以企業文化為重點、以核心業務為主線的課程體系。發展路徑如右上圖所示，其中虛線表示辦公室對修訂與示范具有指導功能。

第一步：成立京津冀職教聯盟（集團）聯席辦公室（行使政府職能）。成立面向京津冀三地的職教聯盟（集團）聯席辦公室，由政府指派負責人，成員包含三地政府的主管領導，校、企、協會等負責人，秘書處設定在辦公室。該辦公室職責是明確各主體的作用和職責，設定共同遵守的責權利規則（通過后具有一定的強制性）和懲罰機制。職教聯盟的主要參與主體是政府、學校和企業、行業與社會機構等。各角色定位：政府定位“導演”角色；校企定位“主角”角色；協會機構定位“觀眾”角色。政府作為“導演”，負責整個聯盟的管理工作，處理解決出現的問題。學校和企業作為“主角”，具體負責教學資源項目的設計和實施，其中，必須把企業擺到與學校同等重要的位置。行業協會和社會機構作為“觀眾”，要根據“主角”的“表演”成效，按照規則評定打分，并給予適當的改進建議。第二步：參與主體——學校、企業的選擇與平臺搭建。截至2016年年底，京津冀高職院校達到118所，以物流管理專業為例，開設該專業的高職院校就有69所，與物流相關的企業數量更多，因此，需要按照一定的標準和方法篩選出典型的學校和企業以作為示范。選擇方法可以參考“潛力模型”①來分析，設定好指標，根據分值確定核心學校和典型企業。初期學校和企業的數量不宜太多。確定后，要在京津冀職教聯盟聯席辦公室的指導下，簽訂戰略合作協議，合作期限一般為三年。接著由校企聯合搭建資源共享平臺，根據雙方的需求，由專業的公司實現。該平臺包括的主要模塊有：運行數據填報、網絡課程平臺、師生管理、教學管理、實習管理、人才需求管理、企業外包服務發布平臺、校企教學評價平臺等。第三步：校企合作開發教學資源。課程開發作為資源庫的核心內容，應該模塊化、項目化。核心業務課程的項目應該由企業最終確定，學校要負責內容的開發與具體的教學設計。學校負責公共課程和基礎課程的開發，以培養學生的素養和基礎能力，但最終的核心業務課程開發標準應由企業專家組核定。校企合作完成項目化訓練內容、考試內容和比賽內容，由學校負責編輯和出版。另外，也可以聯合行業協會與機構，合作開發企業認可的職業資格證書，并面向社會培訓。第四步：試運行與行業評價。在試運行階段，學校和企業應該制訂靈活的教學管理與企業實訓計劃，解決運行中出現的問題。教學和實習時間比例按照1︰1進行，可根據實際情況適當調整。行業協會和其他機構應該制定評價標準，通過項目化、技能比賽等來評價實習生的職業素養和能力。項目化考試評價的方式應該采取小組公開答辯的形式，實操技能型的考試可采取比賽的方式。專家組成員來自學校和企業。第五步：修訂與示范。試運行一段時間后，校企雙方應該聯合解決出現的問題，對無法解決的問題，應上報政府辦公室解決。在整個環節中，政府需要用經濟杠桿來調動學校和企業參與的積極性。運行正常后，政府可以逐漸擴大受益范圍，吸引更多的學校企業進來學習，發揮示范作用。

2.發展思路。對于已經建立的職教聯盟（集團），應在原來的基礎上，加強政府管理功能；針對“松散、無凝聚力和企業積極性不高”等現象，制定切實可行的對策和做法，并定期“回頭看”。要特別重視企業的作用，政府應適時通過經濟杠桿來刺激企業的積極性，例如，在學校科研項目批復的過程中，根據學校申報對應實踐金額指定企業使用，或在稅收等方面給予企業優惠。

學校要制定配套支持政策，如學分制制度、圖書館和實訓室資源共享制度等，保證學生校際間選課的順暢進行。企業每學期制訂詳細的實訓工作計劃，設立職教聯盟師資培訓基地，以培訓企業和其他學校的教師；應充分發揮資源平臺的作用，實現校企合作的優勢互補，從而建成為企業提供智力支持、為學校提供實踐平臺的良性運行機制。

此外，還可以探索設立京津冀職教聯盟基金會，按比例和不同形式出資，為企業、學校和區域經濟服務；也可以通過吸納社會資金的形式籌集資金。最理想的職教聯盟形式是：政府出臺政策，搭建共享資源平臺，營造和諧發展環境；學校和企業為了區域經濟發展，有較強的主觀能動性和主人翁意識，積極培養社會需要的人才。

[注釋]

①該模型起初是西方學者用于人類空間相互作用的研究。1858 年，卡利（H.C.Carey）參照牛頓萬有引力定律（兩物體間的引力與其質量的乘積成正比，與其距離的平方成反比），提出了兩地區的互動量公式：I=PiPj/d2。公式中，I 為互動量，PiPj 為兩地人口的乘積，可視為“城市質量”，d為兩地之間的距離。

[參考文獻]

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