我國公益性投資項目管理模式現狀分析及對策研究

鄔越然

摘要：我國公益性投資項目大多為政府主導投資建設，形成了多種不同的管理模式，在實踐尚存在許多薄弱環節，亟須采取有效的解決辦法。本文通過分析我國公益性投資項目管理模式的現狀，發現存在的主要問題并具體分析，從構建公益性投資項目管理體系和推進公益性項目投資新方式兩個方面，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：公益性投資；項目管理；管理模式

近年來，我國政府積極部署全面深化改革的目標和方向，將政府負責投資的公益性項目領域進一步對外開放，逐步引入市場機制，緩解我國公益性項目投資面臨的城鄉不平衡、區域不均衡等問題。2016年政府工作報告中指出，“十三五”期間我國要加強供給側結構性改革，擴大有效投資，繼續提高生產力，增進經濟發展動力，構建現代公共文化服務體系，增進民生福祉。因此，在這種背景下研究我國公益性投資項目管理模式有重要的現實意義。

1.公益性投資項目管理及其管理模式

1.1 公益性投資項目管理

公益性投資項目，是指以政府部門作為投資主體的，且為滿足社會基本公共需求而形成的非生產經營領域資產的投資項目。

公益性投資項目管理是指在一定條件下，為保證項目勘察設計、施工組織、投產運營等各個環節順利進行，達到質量、安全、成本、工期等控制目標，由業主親自或委托專業的項目管理公司提供若干階段或全過程的項目管理服務，具有綜合性和高標準型的特征。

公益性投資項目管理的主要任務，是對項目進行事前、事中、事后三個階段的控制。規劃設計階段保證設計方案能滿足國家產業發展和社會公共需求；建設施工階段達到質量合格、安全有效、造價合理的要求；運營維護階段保證項目正常運營，發揮良好的社會效益。按照“科學管理，及時糾偏，徹底改正”的原則，做好每個環節的管理工作，保質保量地完成項目內容。

1.2 國內外發展現狀

國內方面，我國的公益性投資項目長期以來都是政府投資的構成部分，各級政府在中央政府領導下，結合本地區工程建設的實際情況，實行著不同的管理，出現了深圳模式、上海模式和重慶模式等各具特色的政府投資管理模式，同時各方在公益性投資項目領域的管理也有所區別。深圳模式是由市政府領導的建筑工務局作為業主，對具體的政府投資項目進行統一管理和監督，負責協調與工程相關的一系列供應商和承包商，確保各方能配合完成整個工程任務，行使項目管理和業主兩項職能；上海模式采取“政府——政府所屬投資公司——工程管理公司”的三級管理模式，其中工程管理公司作為管理部門確認的代建公司，有效地分離了投資主體與管理主體；重慶模式大多采用政府自管或委托代管模式，但政府建管分離水平低，存在諸多問題。

國外方面，美國政府工程和私人工程分別由不同的部門管理，兩者之間有著嚴格的區分，公益性投資建設由聯邦政府、州政府和地方政府各自管理或委托代理進行管理。英國政府投資項目管理實行的是高度專業化的管理，在公益性投資領域采取PFI（私人融資活動）模式，建立了政府監督，私人部門負責公益性項目的投資、建設、管理、經營一體化的公私合作模式。德國政府投資項目的管理主要采用嚴格聯邦、州和市鎮三級管理體制，通過設立專門部門和聘請工程咨詢公司對項目進行全過程管理。分析國外發達國家的工程管理模式可以發現，國外非盈利政府投資項目管理模式具有廣泛采用委托工程咨詢公司代為管理，或委托工程的設計/施工總承包商代為管理的設計+建造方式（Design-Build方式）及委托設計單位代為管理的設計+管理方式（Design-Manage方式）的特點，政府作為業主，并不從事項目管理的具體工作，主要負責配備完善的政府監督管理體系，實行高度專業化的管理。

2.我國公益性投資項目管理模式

改革開放以來，我國工程建設項目吸收了國外建設項目管理的先進經驗，逐步推行項目法人責任制、建設監理制、招標投標制等管理體制，在公益性投資領域通過自我摸索和國外借鑒的方式，形成了一些具有本國特色的管理模式。

2.1工程指揮部模式

該模式從20世紀60年代出現以來一直被沿用，工程指揮部是政府主管部門為監管政府投資項目而設立的臨時性部門，負責整個項目的統籌、規劃與管理，但不承擔直接經濟責任，可以依法行使行政權力指揮、領導工程建設各單位，協調各方關系，保證業主利益。項目完成后，指揮部即被解散。此模式在政府投資的公益性基礎設施投資項目上經常被使用，發揮了重要作用。

2.2專業機構模式

該模式由專門的管理機構長期負責并提供專業化管理投資項目，一般通過項目類別成立不同的管理部門，按機構性質可以分為政府機構型、事業單位型和企業型三種類型。政府機構型由政府相關主管部門直接負責工程項目建設管理過程；事業單位型是指政府設立的事業單位專門負責項目管理工作；企業型是政府委托企業代其行使業主權力管理工程項目。

2.3項目法人責任制模式

該模式是由政府指定企業管理工程項目并承擔項目法人責任的模式，這里的企業一般是指已有的國企或為項目新建的國有企業或國有控股企業，項目法人要負責項目建設及運營的職責。

2.4代建制模式

2004年由國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》中初次提出了“代建制”，并且明確認可了政府投資建設項目可以使用代建制。在公益性投資項目中代建制模式也得到了廣泛運用，由政府部門通過公開招投標形式選擇專業化企業負責項目的建設與運行，竣工驗收后移交給國家，是一種專業外包式的管理模式。

3.我國公益性投資項目管理存在的主要問題

我國公益性投資項目大多是由政府主導的項目，導致政府既是建設者又是管理者，難免在項目管理的過程中出現一些問題，分析如下：

3.1投資決策階段存在的問題

具體表現為公益性投資項目缺少科學論證、合理規劃，管理過程中信息公開不透明，決策體制不健全。

在投資決策階段，很多公益性投資項目往往缺少全面的前期論證分析、科學合理規劃，導致在今后的建設過程中問題重重，各方矛盾不斷。之所以出現這樣的局面，是因為以政府為主體的公益性投資項目受國家政策和財政計劃的影響比較大，地方政府往往以中央政策為風向標，生搬硬套國家經濟發展的大框架，而缺少實事求是、因地制宜的意識。同時，缺乏健全的決策體制使得一部分官員為了謀政績盲目上馬甚至重復建設項目的現象屢屢發生，導致政府權力部門化，部門權利私人化，私人權利金錢化，嚴重影響了決策的科學性。公益性項目與國民經濟發展、人民群眾日常生活有著密切的聯系，政府在決策過程中不僅要考慮本地區的發展，還應該征求社會普通民眾的意見，而缺少公開透明、科學論證的項目往往在建成后仍不能解決當前問題，人民群眾的需求仍得不到滿足，導致資源配置扭曲。

3.2項目投融資階段存在的問題

具體表現為公益性投資項目投資主體單一、融資渠道窄、資金匱乏、資金使用效率低、管理計劃性不足和超支現象嚴重等。

公益性投資項目具有投資規模大，建設工期長，回報率低的特點，追求利潤最大化的民間資本通常很少愿意把資金投入到公益性項目中，然而能滿足公共服務需求的公益性項目卻是城市化進程和社會發展中不可忽略的部分。一方面，政府作為投資主體依靠財政資金進行投資建設，加大了政府財政壓力，由于政府投資的性質許多融資方式被限制使用，使得融資渠道變窄，地方政府通常會建立地方政府融資平臺為建設基礎設施和公共事業融資。但是在管理方面，地方政府融資平臺資產不透明、償債能力低，平臺公司往往只負責為建設單位融資，不涉及資金的管理，投資公司的存在無形中增加了中間環節和交易成本，投資公司的經營運作、貸款過程中都難免存在著行政干預、政企不分的行為，一旦出現問題，給予貸款的商業銀行難以追溯，使得銀行貸款風險提高。另一方面，公益性投資項目資金的使用上管理不善，浪費、占用、挪用現象嚴重，擴大了資金缺口，降低了資金的使用效率，導致資源配置不合理，在決算階段才發現投資嚴重超支。如果不加強對項目資金的管理，完善財政撥款制度，那么貪污腐敗、浪費挪用的事情還會繼續上演，不利于政府提高投資水平

3.3項目建設階段存在的問題

具體表現為政府監督不力、管理機構權責不清和各單位間協調不夠三個方面。

在政府投資的公益性項目里，政府既是建設者，又是管理者，建與管的雙重身份使得建設監管工作難度加大，增加了政府和企業的尋租空間，造成在設計、施工、監理招投標過程中暗箱操作、行賄受賄的違法行為和建設過程中資金亂用、偷工減料、虛假造價的不良現象，最終導致建設項目規模縮小，預算超支。缺乏完善的法律法規體系和專業化的監督部門，使得政府監督作用失靈，政府應該實行建管分離，完善建設領域法律法規，創立專業化的質量監督部門，發揮政府監督職能。

任何工程項目建設都要按照一定的程序進行，不得任意顛倒，公益性項目的建設更是如此，這一性質導致了建設過程中管理機構眾多，從項目立項開始到最終的運營階段，一個項目要接受多方政府部門的管理。多元化的管理主體在實際監管過程中卻經常發生權責不明，管理交叉現象，嚴重影響了工程建設的進度。而在各個管理機構互相推諉扯皮的過程中，又形成了監管真空區域，監管效果明顯不佳，效率和水平都有待提高。

工程項目建設過程中的管理不單要接受政府監督，還要協調好設計、施工、監理、供貨商等主體之間的關系。由于公益性投資項目規模大，時間長，涉及的單位就變得更多，建設過程中各個單位要獨立工作又要相互配合，任何一個環節的問題都會對他人產生影響，缺乏有效的溝通，必然會降低工程項目各方主體的效率。因此優先采用總承包模式，加強信息共享，管理溝通，解決當前各單位協調不夠問題極為重要。

3.4項目運營維護階段存在的問題

具體表現為管理主體缺失、保養維護不到位和損耗嚴重三個方面。

一般來說，政府是大部分公益性投資項目的業主，對其擁有所有權，也應該在其使用階段進行維護和管理。然而在實踐過程中，往往是管理主體缺失，建成項目沒有得到日常保養和維護。分析其原因可以發現，從立項到建設過程中，項目的業主是一次性的，在項目建成以后就面臨解散，加上公益性項目在運營過程中不能產生良好的經濟效益，所以愈發導致無人問津，無人負責。在滿足一段時間的公共需求過后，由于使用不當和管理不善，很快就不能繼續發揮效應，損耗嚴重，難以修復，政府只好推倒重建，陷入公益性投資的死循環，所以加強項目運營階段的管理工作，對于實現政府投資目的，提高投資效益和滿足社會需求，發揮積極作用有著重大意義。

4.我國公益性投資項目管理模式改革發展的對策建議

4.1 構建公益性投資項目管理體系

4.1.1政府成立專門的管理部門

我國公益性投資項目的管理涉及的部門眾多，在項目建設前期需要辦理的手續就多達十幾項，在建設和運營期間也涉及許多管理部門，各部門之間權責不明，管理重復，互相推諉。針對公益性投資項目以政府為主導的特殊性，政府應該做好管理工作，成立專門的管理機構，由各級政府組織建立，中央政府統一管理，專門負責公益性投資領域的全過程管理。通過簡化管理程序、提高管理效率、加強管理質量，規范公益性投資領域建設。

① 明確管理職能。針對公益性投資項目的特殊性，成立專門的不同于其他投資項目管理的政府部門，負責投資決策階段、投融資階段、實施階段、運營維護階段的一系列監督管理工作，避免各部門單獨管理，出現監管縫隙，造成國家資源浪費、投資效果欠佳的局面。因此，成立專門管理部門時要明確管理職能，合理劃分管理范圍，采用直接指派會計人員的方式參與基礎建設項目，努力對項目的評審制度進行不斷地完善，在政府直接負責管理的項目中發揮管理才能，在政府委托其他專業部門管理的項目中嚴格監督把控。

② 統一管理程序。對通過政府立項審批的公益性投資項目管理實行各省、市、區統一的管理程序，由中央政府組織制定，地方政府貫徹執行，嚴格按照管理程序辦事，不許隨意省略、跨越流程。對不走程序辦事，缺少相關規定資料的項目，進行嚴格的審查復核，追究管理部門責任。

4.1.2完善公益性投資項目評價方法

公益性投資項目不是領導拍板子說干就干的事情，公益性投資項目的決策必須按照謹慎、嚴格的原則，需要組織各方專家評估小組進行長時間的可行性研究分析提供充分的參考資料，最終做出科學的決策。針對投資決策階段論證時間不足和運營維護階段管理不到位的問題，我國公益性投資需要完善投資項目的評價方法，包括健全公益性投資決策機制和重視公益性項目后評價兩方面。

① 健全公益性投資決策機制。轉變過去政府公益性投資以保障經濟建設為首要評價標準的決策機制，多方面考慮項目對環境、人民生活、文化建設等因素的影響，增加公益性投資項目評價標準，健全公益性投資決策機制，有利于政府做出更加科學合理的投資決策，提高政府的執政水平。

② 重視公益性投資項目后評價分析。重視公益性投資項目的后評價分析，對已完工項目的投資目的實現情況、運營過程、公共效益、社會作用進行系統客觀的總結，運營過程的管理水平納入管理部門的績效考核范圍，這既能如實了解政府投資決策的實際效果，又能督促管理部門加強對已投入使用的公益性項目進行管理維護，延長其使用壽命，保障其最大限度地發揮公共效益。

4.1.3制定公益性投資項目管理制約機制

制定制約機制是保障公益性投資項目管理工作有序、規范進行的重要手段。尤其是在項目建設階段，參與主體眾多，各利益相關者在整個建設過程中相互博弈，容易因利益驅動產生違規違法行為，如果沒有相應的法律規范和監督體制，整個市場將會亂象叢生，制定公益性投資項目管理制約機制，是公益性投資領域健康、有序發展的基本要求。

① 加強公益性投資領域法律建設。目前我國在建設領域尚缺少專門針對公益性投資領域的法律法規，政府應該結合已有的建設領域法律，完善整個建設投資領域的法律體系建設。針對不同類型的投資項目，可以制定更為詳細可行、可操作的法律條例，使得政府管理部門在執行管理任務的過程中，有法可依，執法行為更為合理，執法理由更加充分。

② 建立干部群眾監督小組。目前我國公益性投資項目決策中的大部分公眾參與只處于知情階段，從實際情況出發應該加強公眾參與形式的建設，建立干部群眾監督體系。為了充分動員公眾參與公建項目決策，英國政府采取互聯網、市民評審團、公眾質詢等形式提高公眾參與度；澳大利亞對公建項目建設全程實行透明監管；美國公眾對公建項目的監管，不僅體現在項目的規劃等方面，同時在項目的實施過程對環境、社區所產生的影響也進行監管。為了更好地管理建設過程，制約項目的直接參與者利用職權便利謀取私利，我國政府應該借鑒國外經驗，組織建立干部群眾監督小組，由政府工作人員領導，群眾參與，形成干部與群眾，政府與社會相結合的監督管理機制。

4.2 推進公益性投資項目發展新方式

4.2.1規范PPP融資模式在公益性投資項目中的運用

一般來說，公益性投資PPP項目大多采用政府付費和可行性缺口補助的回報機制，根據財政部PPP中心提供的資料，2016年政府付費項目2000個，投資需求1.8萬億元，分別占入庫項目總數和總投資需求的28.6%和21.9%；可行性缺口補助項目1659個，投資需求2.9萬億元，分別占23.7%和35.8%；從行業看，市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、片區開發四個行業的項目數居全行業PPP項目數的前4名，合計4034個，超過入庫項目總數的50%，其投資需求合計5.79萬億元，占入庫項目總投資需求的71.2%。因此，進一步規范PPP融資模式在公益性投資項目中的運用具有重要意義。政府應該建全PPP模式運用方面的法律法規，彌補法律空白；成立專門的PPP管理機構，統籌管理相關事宜；完善項目入庫體制，充分進行入庫論證；構建風險共擔、利益共享的合作體系，鼓勵更多民營資本進入，實現真正的公私合營，尤其是在經濟發展落后的西部地區，PPP融資模式的運用將會極大減小地方政府財政壓力。

4.2.2推進政府購買公共服務方式在公益性投資項目中的運用

推進政府購買公共服務可以有效解決政府難以滿足公眾日趨個性化、多樣化的需求。相比政府與私人部門合作的PPP模式，政府購買公共服務模式更加簡單，在眾多公益性領域更加適用。政府通過公開招標、定向委托等形式，將原本自身履行的職能轉移給市場，利用市場的空間，更好地為公眾提供服務，實現“公共服務，政府買單”的新方式。通過市場自發的資源配置，引入專業化的服務企業，政府可以專注于社會治理與監督管理。推進政府購買公共服務方式在公益性投資項目管理的運用，需要建立有效的評估制度與選拔辦法，擇優挑選提供服務的私人部門；制定規范的考核標準，對滿足要求的服務支付報酬，對未達標的責令整改或暫停服務；實行政府與公眾雙向監督的模式，讓被服務者在考評過程中發揮重要的作用。

結語

公益性投資項目是國家建設經濟、發展社會、造福人民的具有重大現實意義的工程項目，對其實行更加有效、更加嚴格的管理，不僅能合理利用資源，而且能提高政府投資水平。

我國公益性投資項目在實踐發展中出現了許多不同的管理模式，政府管理部門要結合實際情況，選擇契合的管理方式并要敢于大膽地創新管理方法。我國公益性投資項目在實際操作中存在許多薄弱環節，需要提高管理水平，健全管理體系，完善項目評價方法，制定多重制約機制，帶動公益性投資領域健康發展。公益性投資項目建設領域的改革與發展，不單單是政府部門的事，需要依托企業力量，政府需要開放市場準入制度，完善管理職能；企業需要主動承擔社會責任，積極加入公益性事業中來。政府與企業的良好合作將會開啟我國公益性投資項目發展新局面。

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