依法行使質詢權 彰顯人大監督力度

鐘學志

質詢權是人大及其常委會對同級行政機關、審判機關、檢察機關一種強有力的監督形式，是人大的一項重要職權。行使質詢權是世界許多代議制國家普遍采用的監督形式。我國質詢制度起源于1954年憲法，當時叫“質問”。“文革”期間這一制度被取消。改革開放后，憲法將質問改為質詢，又恢復了質詢權。隨后在1995年頒布的地方組織法和2006年頒布的監督法在內的一系列法律、法規，對質詢對象、質詢主體、質詢形式等都作出了具體規定。

1980年9月，在五屆全國人大三次會議上，170多名北京團代表就新中國成立以來投資最大的“上海寶鋼工程建設問題”，向冶金部提出質詢，被看作是我國人大歷史上第一起質詢案。2000年全國人大代表又對煙臺“11.24”特大海難事故向交通部提出質詢。從那以后，在全國人大及其常委會上，再也沒有出現過質詢案。地方人大提出質詢案更為罕見，基本上處于相對乏力和閑置狀態。

鑒于上述狀況，認真研究當前人大及其常委會行使質詢權中存在的問題與原因，探索行使質詢權的途徑與措施，提高人大監督的力度與實效，使人大質詢常態化，則是一件迫切需要解決的重要問題。本文僅就此進行粗淺的探討。

一、分析問題，抓住癥結，提高對行使質詢權重要意義的認識

監督法規定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員十人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。”地方組織法和代表法對人大代表行使質詢權也作了相應的規定。人民代表大會制度已建立60多年，地方人大常委會也成立近40年，人大及其常委會行使各項職權的力度不斷加大，各項工作取得了令人矚目的新進展，有力地促進了社會主義民主法治建設，這是不容置疑的事實。然而，在長期的實踐中，各級人大及其常委會在行使監督權方面明顯地存在著“四多四少”的現象，即履行公式監督多，解決實質問題監督少；對一般性問題監督多，對重大問題監督少；采取軟性監督方式多，采取剛性監督手段少；程序性監督多，實質性監督少等問題。這說明行使監督權與行使其他三項職權相比，仍然是一個弱項，而行使質詢權又是行使監督權中的一個缺項，這是一種極不正常的現象，是一種監督弱化的表現。

產生監督不到位，提出質詢案數量少，甚至是空白，主要有以下原因。一是一些人大代表或常委會組成人員對行使質詢權的重要意義認識不足，對質詢案的積極作用體會不深，滿足于審議、視察、檢查等一般性的監督形式。二是一些人大代表和常委會組成人員“心太軟”，顧慮重重，片面地認為提出質詢案，對一些部門和人員進行尖銳地批評和質詢，怕傷感情、傷面子、得罪人，怕產生矛盾，影響關系。在這種處世哲學的支配下，便對一些重大問題，群眾反映強烈的熱點、難點問題，往往采取“變通”的辦法，讓其自行糾正。三是缺乏對人大代表及常委會組成人員行使質詢權的指導和培訓。有些代表和組成人員對行使質詢權的性質、意義、作用、對象和程序、要求等不夠明確。四是左顧右盼，一看全國人大，是否帶頭行使質詢權，二看省、市人大有無行動。由于上述原因，導致行權不力，致使這一剛性監督手段長期處于“束之高閣”的狀態。

事實表明，行使監督權是人大工作的本質與核心，是人大職責和權力的體現。行使質詢權、提出質詢案，是法律賦予人大常委會組成人員的一項監督權力，是一般監督方式所不能取代的一種剛性監督方式，是糾正和解決重大問題的一種嚴厲的監督手段，因此被認為是人大監督權中的一項“核心權力”。 質詢權的有效運用，不僅有利于增強國家機關及其公職人員的公仆意識、法律意識以及執政為民、執法為民的意識，促進勤政廉政，而且對樹立權力機關的權威和形象，增強人大代表的責任意識及行使權利的主動性和實效性，必將起到積極地推動作用。人大及其常委會在組織引導人大代表及常委會組成人員行使其他權力時，應重點抓好質詢權的行使與運用。倘若各級權力機關的組成人員，都能提高認識，強化剛性監督意識，克服監督“作秀”等不良現象，勇于拿起質詢的利器，對“一府兩院”的違法、侵權等不良行為進行有力的監督，這對于加強民主法制建設，推進依法治國必將起到不可代替的作用。

二、依法規范，注重實效，正確行使質詢權

質詢是屬于人大代表或常委會組成人員依法自愿結合的一種行使職權的法律行為，其目的是對被質詢對象工作的失誤、失職等問題提出質疑、批評，并監督其作出答復，直至予以解決或改正。

質詢案的內容，法律上沒有具體規定，但一般情況下，應該是“一府兩院”及組成人員在本行政區內影響重大、后果嚴重和群眾反映強烈的問題：一是有關國家機關違憲違法重大問題；二是嚴重違反國家權力機關的決議、決定等重大問題；三是國家機關工作人員嚴重失職、瀆職行為；四是人民群眾反映強烈，要求公開說明情況的重大問題等。總之，提出質詢案一定要以事實為根據，以法律為準繩，抓住事關全局影響國計民生的重大問題，這樣質詢才有力度，才有效果。

質詢案的提出與處理程序，地方組織法和監督法都作了原則規定，但在個體實踐中還應把握以下幾個具體問題。一是質詢案的形成必須具備四個條件：（1）必須以書面形式提出，并由符合法定人數的人大代表親自簽名，以保證其代表性和嚴肅性；（2）質詢的對象要明確，質詢的對象和提出的問題要一致；（3）質詢的問題要準確、清楚，一事一案，以便于受質詢機關答復；（4）質詢的理由和根據要充分，針對性要強。二是質詢案必須在人代會或常委會舉行期間提出，這樣才能通過集體討論后，由其交付受質詢機關答復，并提出答復的時間、地點與方式。三是受質詢的機關根據提案人要求，可以向人代會主席團會議、大會全體會議或常委會全體會議、有關專門委員會議上口頭答復，也可作出書面答復。四是提案人必須列席答復會或收到答復材料，并提出滿意或不滿意的意見。如不滿意，可以讓被質詢對象再次答復。在口頭答復會上，可以進行對話和答辯。五是在被質詢對象答復后，如果多數成員滿意，質詢即可終止。如果多數不滿意，可以要求再次答復，如多次答復不滿意，人大及其常委會可以就質詢問題作出決定，人大代表及常委會組成人員也可用法律賦予的職權，采取其他行動表達意見，如由主管部門進行行政處置等。

綜上所述，質詢案的提出和處理是一項十分嚴肅而細致的工作，是一項法律性、程序性很強的工作，必須認真對待、認真操作，以達到預期目的。

三、堅定信心，措施到位，為行使好質詢權提供保障和服務

1.要不斷提高人大代表及常委會組成人員行使質詢權的自覺性。要有計劃有領導地加強對人大代表及常委會組成人員的學習與培訓，提高學習培訓質量。要通過學習培訓使其認識到當代表是崇高的榮譽、光榮的使命、神圣的責任、人民的信任。要本著對人民負責、對事業負責的精神，對危害人民利益和社會主義事業的行為，要敢于依法行使監督權。對必須行使質詢權的問題，一定要認真調查研究，廣泛征求意見，充分掌握第一手材料，在此基礎上提出質詢案。質詢案一經提出，就要抓住不放，一追到底，不達目的，決不罷休。人大代表及常委會組成人員也要善于行使質詢權。要認真學習掌握有關法律法規，做到依法質詢。要抓大事，監督大事，選準質詢題目，突出質詢重點，解決重大問題。要認真寫好質詢文稿，做到質詢對象、質詢內容、質詢要求明確，文字簡明清楚，以達到質詢的目的。

2.提高對受質詢的國家機關的思想認識，自覺接受質詢。在發出質詢案之前，要認真做好受質詢對象的思想工作，使其認識到人大代表提出質詢案，是對國家機關的監督、促進和鞭策，是幫助發現問題和解決問題，是為了推進各項事業的發展。為此，必須克服消極對立情緒，愉快地自覺地接受質詢，認真地回答和解決質詢中提出的問題，做到態度明朗、措施到位，保證答復質量。

3.人大常委會要為人大代表行使質詢權提供法律保障和周到服務。憲法和地方組織法明確規定，代表在人大各種會議上的發言和表決，不受法律追究。代表依法在大會上提出質詢，是行使法定的代表權利，是國家權力機關行使監督權的表現，理所當然要受到法律的保護。由于質詢是一種嚴厲的剛性監督手段，難免要觸犯被質詢機關或領導人的利益。為防止打擊報復等現象的發生，權力機關要依法保護提案人的合法權益不受侵犯。同時還應為提案人提供組織、時間、經費和交通工具等方面的保障與服務，從而保證質詢監督的順利進行，并達到預期目的。各級人大及其常委會應把行使質詢權作為依法管理國家和社會事務的重要方式，作為監督本級國家機關及其組成人員的法律手段，列入議事規則，支持和鼓勵代表行使好質詢權，并保證監督不缺項、不漏項、不失職。

總之，重啟人大質詢權，是國家憲政體制的邏輯要求，是國家行憲的實踐體現，它不僅意味著人大一項被“閑置”多年的權力被喚醒，也預示著憲法規定的其他被“休眠”的條款在復蘇，更多的人大憲法性權力被激活。當今行使質詢權，希望國家層面作出承諾，給地方做出榜樣。我們期盼行使質詢權從理念共識變成政治常態，使這一剛性監督手段在人大落地生根，以彰顯人大行使監督權的力度和實效，譜寫社會主義民主法治建設新篇章。

（作者系黑龍江省憲法和人大建設理論研究會原副會長、哈爾濱市憲法和人大建設理論研究會原副會長）