生態(tài)文明視野下的人大環(huán)保監(jiān)督初探

印曉慧

一、問題的提出

21世紀(jì)是生態(tài)文明的世紀(jì)，如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保護(hù)好環(huán)境和節(jié)約自然資源是各國(guó)、各地政府共同面對(duì)的課題。尤其是當(dāng)下中國(guó)，正面臨著環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞等問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，但生態(tài)文明建設(shè)仍處于起步階段。由于環(huán)境污染的不可逆性和生態(tài)修復(fù)所耗費(fèi)的巨大成本，生態(tài)環(huán)境問題已成為制約我國(guó)后續(xù)發(fā)展的一大障礙。在此形勢(shì)下，2012年中國(guó)共產(chǎn)黨作出了要“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策；2015年1月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法正式實(shí)施；同年10月，生態(tài)文明建設(shè)第一次被寫入國(guó)家五年規(guī)劃?？梢?，在國(guó)家層面，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)下一階段最重大的戰(zhàn)略選擇之一。僅2015～2016兩年內(nèi)，我國(guó)就相繼出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》、新版《國(guó)家危廢名錄》《垃圾強(qiáng)制分類制度方案》以及關(guān)于大氣、水、土壤污染防治等近10部環(huán)保相關(guān)政策、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門規(guī)章和地方性法規(guī)更有數(shù)十部之多，還有更多環(huán)保法律法規(guī)被納入立法規(guī)劃。

然而，無論是政策引導(dǎo)，還是法律規(guī)制，都離不開監(jiān)督。近年來，在全國(guó)人大的示范引領(lǐng)下，人大監(jiān)督也越來越受到地方各級(jí)政府和人民的高度重視。根據(jù)我國(guó)憲法和法律，各級(jí)人大及其常委會(huì)既是權(quán)力機(jī)關(guān)，又擁有對(duì)同級(jí)行政、審判和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)[1]。人大的監(jiān)督權(quán)是其最根本、最核心和運(yùn)用最廣泛的職權(quán)，直接關(guān)系人大工作的順利開展?？梢哉f，人大監(jiān)督既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的制約。

二、人大環(huán)保監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）人大環(huán)保監(jiān)督的對(duì)象。根據(jù)我國(guó)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象一是同級(jí)人民政府及其組成部門、人民法院、人民檢察院（簡(jiǎn)稱“一府兩院”），二是由人大選舉或者由人大常委會(huì)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部，包括政府正副職領(lǐng)導(dǎo)人員及其各組成部門正職領(lǐng)導(dǎo)人員，法院、檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)干部等。此外，縣級(jí)以上人大常委會(huì)也須接受本級(jí)人大的監(jiān)督。據(jù)此，各級(jí)人大及其常委會(huì)環(huán)保監(jiān)督的對(duì)象既包括跟環(huán)保工作有關(guān)的本級(jí)行政機(jī)關(guān)、法院和檢察院，也包括上述機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部?？梢?，人大監(jiān)督的權(quán)威性高，且覆蓋面廣，既包括機(jī)構(gòu)也包括人員。充分用好人大監(jiān)督權(quán)，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

（二）人大環(huán)保監(jiān)督的內(nèi)容。環(huán)保監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容[2]。其主要包括兩方面，一是推進(jìn)環(huán)保法律的制定與實(shí)施。尤其是全國(guó)人大和省級(jí)人大具有立法權(quán)，可以通過制定環(huán)保法律和地方性法規(guī)，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境與自然資源保護(hù)法治建設(shè)進(jìn)程。區(qū)級(jí)人大雖然沒有立法權(quán)，但有立法建議權(quán)，可以結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)保工作的開展情況和法律法規(guī)實(shí)施情況提出建議。人大正確履行環(huán)保監(jiān)督職能，有利于促進(jìn)環(huán)境與自然資源保護(hù)相關(guān)立法、執(zhí)法和司法等各環(huán)節(jié)之間保持統(tǒng)一。二是督促“一府兩院”依法行政、公正司法。人大及其常委會(huì)應(yīng)確保本行政區(qū)域內(nèi)憲法法律的正確執(zhí)行和行政權(quán)、司法權(quán)的正確行使，維護(hù)國(guó)家和人民的生態(tài)利益。近年來隨著我國(guó)空氣、水、土壤等人類生產(chǎn)生活要素的污染加劇，人們對(duì)環(huán)保監(jiān)督的關(guān)注度和期待值也日益提高，全國(guó)各地、各級(jí)人大及其常委會(huì)在環(huán)保監(jiān)督工作上都紛紛加快了步伐。

（三）人大環(huán)保監(jiān)督的特點(diǎn)。人大環(huán)保監(jiān)督的特點(diǎn)主要有兩方面，一是人大環(huán)保監(jiān)督對(duì)地方環(huán)保工作具有倒逼效用。眾所周知，衡量地方政府得失的最重要因素仍然是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平，環(huán)境利益和生態(tài)利益在地方上更加容易被忽視。盡管新環(huán)保法強(qiáng)化了地方政府的環(huán)境責(zé)任，但無論是法律實(shí)施，還是制度配套，地方政府對(duì)環(huán)保工作仍然較為被動(dòng)，這也是制約我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一大難點(diǎn)。人大監(jiān)督是一種外在監(jiān)督，不受政府決策的影響，且人大監(jiān)督的權(quán)威性高，監(jiān)督內(nèi)容全面，基本可以覆蓋到環(huán)保執(zhí)法、司法乃至生態(tài)文明建設(shè)的方方面面。因此，在生態(tài)文明建設(shè)中，不僅要加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，引導(dǎo)政府行為和決策，人大還要充分行使好環(huán)保監(jiān)督的職權(quán)。二是人大監(jiān)督應(yīng)成為公眾參與環(huán)保的平臺(tái)和保障。根據(jù)2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，公民、法人和其他社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)，主要通過環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這種參與方式過于依賴政府對(duì)環(huán)保的態(tài)度，且參與一方的公民、法人和其他社會(huì)組織始終居于弱勢(shì)地位，實(shí)際參與效果并不理想?！掇k法》制定的初衷是為了支持和鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保事務(wù)并依法對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督，但目前我國(guó)公眾參與環(huán)保事務(wù)的范圍和程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，鑒于人大監(jiān)督的權(quán)威性和普遍性，應(yīng)將其作為公眾參與環(huán)保事務(wù)的平臺(tái)，如通過建立環(huán)境信訪制度、群眾座談會(huì)制度等方式為公眾參與環(huán)保提供渠道，以保障環(huán)保公眾參與。

三、人大環(huán)保監(jiān)督的主要途徑

從環(huán)保監(jiān)督的可行性、便捷性和實(shí)效性而言，全國(guó)人大每年會(huì)期只有短短幾天，除審議政府工作報(bào)告之外，難以對(duì)具體議題展開調(diào)研、討論并提出具體意見建議。環(huán)境問題的區(qū)域性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，決定了地方人大的環(huán)保監(jiān)督責(zé)任更加重大。根據(jù)監(jiān)督法等法律及我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，當(dāng)前各級(jí)人大及其常委會(huì)開展環(huán)保監(jiān)督的方式主要有以下幾種，根據(jù)監(jiān)督的內(nèi)容是否具體，可以將其分為直接監(jiān)督和間接監(jiān)督。

對(duì)有關(guān)環(huán)境問題進(jìn)行干預(yù)的視為直接監(jiān)督。如開展與環(huán)境問題相關(guān)的執(zhí)法檢查、督辦代表建議、組織特定問題調(diào)查、開展詢問、專題詢問和質(zhì)詢等。通過其他手段治理、督促和問責(zé)的視為間接監(jiān)督。如立法監(jiān)督、聽取和審議工作報(bào)告、通過行使人事任免權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行監(jiān)督、組織開展工作評(píng)議等。

四、人大環(huán)保監(jiān)督的完善

有學(xué)者認(rèn)為，地方政府環(huán)保執(zhí)法不力的原因之一是缺乏第三方主體的有力監(jiān)督。有關(guān)法律雖規(guī)定了人大對(duì)政府的監(jiān)督，但在制度上存在缺陷、程序上也缺乏可操作性，從而導(dǎo)致大量環(huán)境群體性事件中地方人大和人大代表的失語，尤其是當(dāng)這種污染或生態(tài)破壞是由政府不恰當(dāng)行為造成的時(shí)候[3]。對(duì)于人大環(huán)保監(jiān)督，筆者建議可以從下述幾方面進(jìn)行完善。

（一）中央地方聯(lián)動(dòng)，增加監(jiān)督剛性

金山銀山不如綠水青山，國(guó)富民富不如物種豐富。生態(tài)文明建設(shè)既關(guān)系當(dāng)代人和后代人的生存空間，也關(guān)系“五位一體”可持續(xù)發(fā)展道路的興衰成敗，更關(guān)系國(guó)家的影響力和國(guó)際聲譽(yù)。在人大監(jiān)督中，應(yīng)改變過去重經(jīng)濟(jì)利益、輕生態(tài)利益，重政府績(jī)效、輕人民福祉，重財(cái)富積累、輕文明教化的做法，將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)文明作為監(jiān)督工作的重點(diǎn)內(nèi)容。首先，全國(guó)人大及其常委會(huì)要重視環(huán)保監(jiān)督工作，通過政策指引、制度規(guī)范、體制創(chuàng)新和輿論宣傳等方式來引領(lǐng)環(huán)保監(jiān)督工作。至2016年底，僅全國(guó)人大常委會(huì)就開展了18次專題詢問，其中有關(guān)環(huán)保的專題詢問共3次，分別是2012年關(guān)于“飲用水安全”、2015年關(guān)于“水污染防治法執(zhí)法檢查”和2016年關(guān)于“環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查”的專題詢問?？梢姡珖?guó)人大正在逐步加大對(duì)環(huán)保問題的監(jiān)督力度。在全國(guó)人大的示范引領(lǐng)下，各省、市、縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)也就環(huán)保相關(guān)工作開展了多場(chǎng)專題詢問，專題詢問已經(jīng)成為一種常見的人大監(jiān)督方式。值得注意的是，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)未設(shè)立環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更要切實(shí)履行人大監(jiān)督權(quán)，依法對(duì)本級(jí)政府開展環(huán)保監(jiān)督，保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境。

然而，在人大行使監(jiān)督權(quán)的過程中，很多人都注意到，人大及其常委會(huì)更傾向于采用“柔性”監(jiān)督手段，而不愿動(dòng)用“剛性”監(jiān)督手段。像詢問、執(zhí)法檢查、代表提出建議、規(guī)范性文件備案審查以及聽取和審議工作報(bào)告就屬于比較柔和的監(jiān)督方式，而特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、撤銷罷免撤職等則是比較強(qiáng)硬的監(jiān)督方式。在我國(guó)，也許是傳統(tǒng)使然，無論是全國(guó)人大及其常委會(huì)，還是地方人大及其常委會(huì)，都很少采用“剛性”手段來對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，大大浪費(fèi)了法律資源。近年來結(jié)合我國(guó)國(guó)情，人大代表和常委會(huì)組成人員發(fā)展出了一些介于剛?cè)嶂g的監(jiān)督手段，取得了不錯(cuò)的效果，如專題詢問、組織開展對(duì)“一府兩院”的專題工作評(píng)議等，也算一大亮點(diǎn)。由于我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境問題十分嚴(yán)峻，生態(tài)文明建設(shè)步伐不斷加快，建議人大今后在開展環(huán)保監(jiān)督時(shí)進(jìn)一步開拓思路，逐步增加監(jiān)督手段中的剛性成分或者嘗試采用現(xiàn)有剛性監(jiān)督手段，增強(qiáng)監(jiān)督的威懾力，依法依規(guī)進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督。

（二）豐富監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督方式

當(dāng)前人大及其常委會(huì)在環(huán)保監(jiān)督的內(nèi)容上，重點(diǎn)在于對(duì)環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律執(zhí)行情況的檢查以及對(duì)代表提出的環(huán)保建議、意見和問題的督辦，這一類監(jiān)督主要著眼于事中和事后，行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候環(huán)境損害往往已經(jīng)發(fā)生或者正在發(fā)生，較為被動(dòng)。今后，人大及其常委會(huì)應(yīng)充分行使法律賦予其的監(jiān)督權(quán)限，在環(huán)保問題上化被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)介入，重視對(duì)政府有關(guān)政策、規(guī)劃、計(jì)劃在內(nèi)的戰(zhàn)略決策方面的監(jiān)督，例如對(duì)政府工作規(guī)劃、政策法規(guī)決議、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃、招商引資活動(dòng)以及與環(huán)境有關(guān)的其他決策的監(jiān)督。以此為前提，將“運(yùn)動(dòng)式”“彩排式”“走過場(chǎng)式”“拍腦袋式”等不良監(jiān)督風(fēng)氣轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化、科學(xué)化、規(guī)范化的人大環(huán)保監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)代表意見，梳理每年環(huán)保監(jiān)督的工作要點(diǎn)和監(jiān)督手段，在日常工作中予以穩(wěn)步推進(jìn)。此外，各級(jí)人大及其常委會(huì)還應(yīng)明確環(huán)保監(jiān)督的績(jī)效要求，不能僅僅滿足于“一府兩院”的簡(jiǎn)單答復(fù)或有關(guān)企事業(yè)單位采取的臨時(shí)措施，而是要建制度、促落實(shí)、求整改。

在環(huán)保監(jiān)督的方式上，近年來，人大監(jiān)督的方式在實(shí)踐中得以豐富。2015年全國(guó)人大常委會(huì)在汲取全國(guó)和地方工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)人大采用專題詢問方式開展監(jiān)督工作予以進(jìn)一步規(guī)范。隨著2010年十一屆全國(guó)人大試點(diǎn)專題詢問以來，各省市也隨即開始了對(duì)專題詢問這種監(jiān)督方式的有益探索，江蘇、浙江、河北、安徽、四川等地的市、縣還出臺(tái)了有關(guān)專題詢問的暫行辦法。人大監(jiān)督的另一大創(chuàng)新是對(duì)“一府兩院”進(jìn)行專題工作評(píng)議，這種監(jiān)督方式目前暫無法律依據(jù)。在依法治國(guó)背景下，應(yīng)加快人大監(jiān)督的法治化進(jìn)程，讓所有的監(jiān)督手段和內(nèi)容都有法可依，避免人大監(jiān)督的過于隨意性。而且，即使是現(xiàn)有的法定監(jiān)督方式也存在種種不夠規(guī)范、不夠精細(xì)和實(shí)際運(yùn)用過程中的走樣問題。以最常見的執(zhí)法檢查為例，執(zhí)法檢查的檢查內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和整改要求是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，執(zhí)法檢查結(jié)果與立法工作應(yīng)當(dāng)如何銜接等問題都需要進(jìn)一步明確。其他幾種人大監(jiān)督方式也或多或少存在類似問題，應(yīng)予以改進(jìn)。

（三）創(chuàng)造監(jiān)督條件，引入社會(huì)力量

環(huán)境問題涉及法律、科技、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)發(fā)展以及就業(yè)安置等民生問題，具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和專業(yè)性。在開展環(huán)保監(jiān)督的過程中，完全由各級(jí)人大代表或人大常委會(huì)成員來開展監(jiān)督存在一定的弊端。一是人大代表中兼職代表較多，很少能就某一問題進(jìn)行持續(xù)、深入地調(diào)研和跟蹤，每年人大會(huì)議上的議題都很豐富，所涉及的相關(guān)部門也有回應(yīng)，但最終問題得以解決的并不多。二是人大代表中官員比例較高，官員群體間和上下級(jí)間通常具有一定的利害關(guān)系，即使是來自企業(yè)或社會(huì)其他領(lǐng)域的人大代表，其企業(yè)運(yùn)營(yíng)、事業(yè)發(fā)展等也不同程度地受到有關(guān)政府部門的牽制，這可能導(dǎo)致代表在開展聽證、評(píng)議和質(zhì)詢等監(jiān)督工作時(shí)有所顧忌，無法做到客觀、公正、充分監(jiān)督。三是人大代表中具有生態(tài)、環(huán)保等相關(guān)專業(yè)背景或公益事業(yè)背景的人員比重不高，其在審議工作報(bào)告或評(píng)議相關(guān)工作時(shí)，一方面專業(yè)性不足，對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域缺乏了解，影響最終決斷；另一方面當(dāng)生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)效益需要權(quán)衡時(shí)，非專業(yè)背景或公益背景的人員傾向于后者的可能性會(huì)比較高。四是人大代表雖然受人民委托對(duì)地方政府展開監(jiān)督，但其是否適當(dāng)履職、對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是否到位以及監(jiān)督實(shí)際效果等并無明確標(biāo)準(zhǔn)，缺乏體制機(jī)制上的約束和人民的監(jiān)督。

鑒于此，今后應(yīng)從以下幾個(gè)方面來克服上述問題。一要通過立法對(duì)人大代表及人大常委會(huì)成員的職業(yè)規(guī)范和崗位職責(zé)作出具體規(guī)定。就環(huán)保監(jiān)督而言，應(yīng)包含監(jiān)督內(nèi)容、形式和績(jī)效要求。在現(xiàn)有人大代表組成結(jié)構(gòu)中，應(yīng)增加學(xué)歷層次高、法律素養(yǎng)強(qiáng)、環(huán)保意識(shí)佳的專職代表的人員比例。根據(jù)2015年新出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的有關(guān)規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)環(huán)境損害不僅負(fù)有政治責(zé)任，而且終生追責(zé)。在此背景下，各級(jí)人大代表更應(yīng)當(dāng)依法、謹(jǐn)慎、善意履職，認(rèn)真行使法律賦予其的監(jiān)督權(quán)，這既是對(duì)人民負(fù)責(zé)，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)。

二要引入第三方機(jī)構(gòu)參與環(huán)保監(jiān)督。第三方監(jiān)督，指處于中立地位的具有專業(yè)分析、處理和檢測(cè)能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目合同的有關(guān)要求，對(duì)排污主體的排污行為或環(huán)保機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行檢查、監(jiān)督的過程。在人大環(huán)保監(jiān)督中，可以引入的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括環(huán)保NGO、社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)以及科研院所等。值得關(guān)注的是，哪些機(jī)構(gòu)屬于第三方環(huán)保監(jiān)督機(jī)構(gòu)、這些機(jī)構(gòu)何時(shí)參與和如何參與有關(guān)環(huán)保議題等都需要予以明確。

三是各級(jí)人大要主動(dòng)聯(lián)系群眾，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。對(duì)于加強(qiáng)人大工作，黨的十八大就提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”的要求。現(xiàn)有的人大環(huán)保監(jiān)督由于人員、機(jī)構(gòu)所限，開展環(huán)保監(jiān)督工作往往無法做到以預(yù)防為主，全程參與和及時(shí)處理。如果人大能在環(huán)保監(jiān)督中主動(dòng)依靠群眾，讓群眾參與到環(huán)保監(jiān)督工作中來，則可以在一定程度上彌補(bǔ)上述短板[4]。當(dāng)前，霧霾現(xiàn)象、土壤污染、飲用水和食品安全等既與國(guó)家生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)又與公民基本生存福祉相關(guān)的問題已成為社會(huì)焦點(diǎn)，受到人民群眾和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。廣大人民群眾生活在環(huán)境當(dāng)中，對(duì)環(huán)境的感受最為直觀，信息獲取也更為及時(shí)。各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)好群眾和行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的橋梁紐帶，讓權(quán)力從人民中來，到人民中去。完善人大監(jiān)督相關(guān)制度，如就專門問題召開群眾座談會(huì)、定期公開代表監(jiān)督事項(xiàng)及整改結(jié)果、及時(shí)處理反饋信訪意見建議，讓環(huán)境決策在制定過程中就能得到廣泛的民意支持。

（四）加強(qiáng)生態(tài)教育，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)GDP保持兩位數(shù)的增速已有30余年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就舉世矚目，但我們付出的環(huán)境代價(jià)也不小。據(jù)經(jīng)合組織的一份評(píng)估報(bào)告統(tǒng)計(jì)，僅2010年空氣污染給中國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)1.4萬億美元[5]。當(dāng)前，空氣、水、土地和食品四大與民生息息相關(guān)的環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，所造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)損失難以用金錢來衡量。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、政府官員、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之所以會(huì)作出不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策、決議或行為，其原因一方面是政治利益、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，另一方面則是對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的普遍漠視。正所謂“積重難返”，快速工業(yè)化、城市化帶來的高耗能產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)能過剩且污染嚴(yán)重等問題在短期內(nèi)無法消除。

中國(guó)要建設(shè)生態(tài)文明，首先要改變?nèi)藗兊乃枷胗^念，讓“生態(tài)平衡”“環(huán)境保護(hù)”“可持續(xù)發(fā)展”成為每一名中國(guó)人的自覺意識(shí)。在錯(cuò)誤的環(huán)境決策中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、政府官員所造成的危害后果要比企事業(yè)單位、公民個(gè)人大得多。當(dāng)前，不正確的政績(jī)觀、不可持續(xù)的發(fā)展觀仍然在上述人群中有不少擁躉。要改變這一現(xiàn)象，不僅要在全社會(huì)大力宣傳生態(tài)文明，還要依賴有關(guān)部門的有所作為。筆者認(rèn)為，人大環(huán)保監(jiān)督中的幾種監(jiān)督方式都能對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、政府官員起到很好的教育作用。如在開展執(zhí)法檢查前組織代表學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)；在督辦代表建議時(shí)對(duì)政府官員提出具體環(huán)保執(zhí)法要求；在特定問題調(diào)查、專題詢問和質(zhì)詢時(shí)，邀請(qǐng)環(huán)保方面的專家學(xué)者共同參與；在開展環(huán)保監(jiān)督時(shí)對(duì)排污企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行警示教育乃至懲罰等等。在制度建設(shè)上，如果今后能在官員政績(jī)考核中加入生態(tài)和環(huán)保指標(biāo)，所起到的教育效果更加立竿見影。因此，人大加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督本身就是一個(gè)對(duì)全社會(huì)開展生態(tài)文明教育的過程。

注釋：

[1]中華人民共和國(guó)憲法第二條、第三條：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，”人民代表大會(huì)代表人民統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。

[2]詳見中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第八條、第九條；環(huán)境保護(hù)法第二章第二十七條，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督。”

[3]王曦：《〈環(huán)保法〉修改應(yīng)為環(huán)保主體良性有效互動(dòng)提供法制保障》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

[4]新環(huán)保法第六條明確了社會(huì)各方的環(huán)保責(zé)任和義務(wù)，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”。

[5]人民網(wǎng)：《經(jīng)合組織報(bào)告：空氣污染讓中國(guó)每年損失1.4萬億美元》，http：//world.people.com.cn/n/2014/0523/c1002-25057849.html，訪問日期：2016年11月15日。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院）