預算決算審查監督的與時俱進

越仁言

加強對政府全口徑預算決算的審查監督是人大及其常委會一項重要的法定職責，它是改革開放和經濟建設的成果能否最大限度惠及民眾的重要環節。改革開放以來，廣東的經濟總量大幅增長，與此同時財政收入和支出也顯著增加，預算決算審查監督的新情況、新問題不斷涌現。如何使預決算審查監督與時俱進，成為近幾屆廣東省人大及其常委會思考的重要課題。

一、著眼于全覆蓋，拓展審查監督的廣度

過去，政府的收入不僅量較少，來源也比較單一，因而對預決算審查監督的口徑定義在“財政收入支出”，問題并不太大。然而面對新的情況，必須從指導思想上實現從傳統意義上的“財政收入支出”的審查監督向“政府所有收入支出”的審查監督轉變。

一是實現監督內容全覆蓋。基于這一主導思想，從本世紀開始，廣東省人大及其常委會就審時度勢，逐年穩步地擴大審查監督的范圍。首先是2001年起增加了審查政府性基金預算草案。從2005年起，以常委會聽取和審議省政府專項工作報告的形式，把社會保險基金預算的執行和決算的情況納入常委會監督的視野。經過近10年的實踐，從2014年起要求政府將社會保險基金預算草案提交省人民代表大會審查批準。包括在此前一年的2013年開始審查批準的國有資本經營預算草案，省人大對預算的審查就從原來的“一般公共預算”一本預算，增加到包括“政府性基金預算”“國有資本經營預算”“社會保險基金預算”在內的共“四本預算”，初步實現了審查監督的全口徑。當然，要真正實現全覆蓋，還要不斷考察新情況，發現新問題，不斷擴大人大監督的視野。一方面要解決四本預算內未能覆蓋的部分。例如目前編制的國有資本經營預算，重點放在國有資本上繳財政收益的收支分配計劃上，未能全面反映國有資產的資產負債狀況、經營狀況和收益狀況，也未能反映國有資產的經營規劃及政策措施。今后要把這些覆蓋“全”，使之成為完整的“經營”預算，才能使審查監督更為有效。又如政府基金中的地方政府土地出讓金基本上還沒有按要求編制單獨的預算，其使用情況也應在人大的嚴格監督之中。另一方面要解決四本預算外未覆蓋的部分，即把游離在“四本預算”外的相關問題納入到審查監督之中。例如財政管理體制、轉移支付制度關系到財政資金的分配，甚至可以說比預算草案的分配功能更強大，影響更深遠，應當適時地提交人大審議。

二是實現監督對象的全覆蓋。以前政府部門沒有單獨編制預算，現在所有的部門都按照細化的標準，共編制119本預算提交人大審查。

三是實現監督時間的全覆蓋。由于代表大會每年開會時才對預決算進行審查監督，即使常委會年中開會時也進行審查，但畢竟存在發現問題不夠及時，解決問題相對滯后的弊端。為此，廣東省人大常委會建立了預算支出聯網監督系統，要求省政府及其部門的預算執行情況即時進入這個監督系統中，接受全天候的監督。這樣，使預算監督由周期性的報表審閱轉變為實時性的電子信息審閱，由對支出結果概要式監督轉變為涵蓋各環節的全方位全過程監督，使一些預算執行過程中的問題能迅速發現并及時解決。這個聯網系統發現問題后，能及時通過紅燈、黃燈等進行預警、專項預報或提醒。如在聯網系統中，發現政府一個部門把用于處理流浪乞討人員的資金的一半，挪用于解決人員經費等，就及時發出警示，使之很快得到糾正。有些年終決算時反映的結果正確但實施過程存在問題的情況，在過往的監督審查中是難以發現的，但在聯網的全天候監督中就能得到妥善的解決。如在聯網系統中發現有4個部門1～11月的預算經營支出不足全年的50%，準備12月份突擊花完，于是就發出警示。對這4個部門進行全過程監督，使之較好地解決這個問題。由此，省人大常委會對預算執行率和到位率偏低的問題引起了高度的關注，通過省人大和省政府的共同努力，2015年省級一般公共預算結轉結余297.21億元，比上年減少242.97億元，下降44.98%，初步實現了結余結轉資金規模大幅度降低的目標。這些都表明，線上與線下監督相結合，對于加強部門預算執行情況的監控、分析、研究、判斷和預警，發揮了相當重要的作用，大大提高了預算監督的針對性、及時性和實效性。根據實踐積累的經驗，省人大常委會已對聯網監督系統進行升級完善，以強化對預算支出執行、轉移支付資金撥付、重大專項資金撥付、部門“三公”經費支出等多項分析預警功能，進一步提高聯網監督的實效。建立聯網監督系統的經驗已在全省各市推廣。21個地級以上市人大常委會全部建立預算支出聯網監督系統，實現了人大常委會與本級財政部門、財政部門與審計部門聯網；70個縣（市、區）人大常委會與本級財政部門聯網，縣級聯網率已達59%。

二、著手于社會關注的民生問題，加大審查監督的力度

政府的預算一般在代表大會召開前不久才提交人大審查，如果這時才發現某些人民群眾高度關注的民生問題在預算草案中沒有得到切實的保障，這時再修改或調整預算往往會比較倉促，而不及時解決這些社會關注的熱點問題，又會引起群眾的意見。針對這個問題，廣東省人大常委會在總結以往提前介入預算編制監督經驗的基礎上，提出要從廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，通過建立提前介入預算編制監督的機制，加大審查監督的力度，為群眾提供最基本的民生保障。在認真篩選代表的議案、建議的基礎上，組織大規模、高規格、有深度的專題調研，以便在確定下年度突出解決什么民生問題方面真實地反映人民的意愿。然后與政府交換意見，提出預算安排的建議。其后，在預算實施的過程中，通過組織人大代表視察等形式全程加強監督，確保相關預算的落實。幾年的實踐表明，這種做法取得了“人大滿意、政府滿意、人民滿意”“三滿意”的效果。例如2013年，省人大常委會向政府提出在預算中要體現對底線民生保障問題高度關注，省政府表示贊同，當年就對預算安排作了大幅調整。2014年全省各級財政安排用于底線民生保障支出比上年增長45.30%，其中省財政安排比上年增長了60%。省政府還在2013年制定了《關于提高我省底線民生保障水平和實施方案》，確定了到2017年全省底線民生保障水平達到全國前列的總體目標和任務，2014年至2017年全省底線民生保障資金總支出安排超過820億元。又如2014年圍繞解決農村低收入家庭的住房改造問題，要求安排省級補助資金，2015年圍繞衛生強基創優問題和省級推進教育現代化建設資金問題，采用專項提前介入預算監督的辦法，都收到了良好的效果。

三、著力于提高監督能力，增加審查監督的深度

預決算的編制和審查，都是專業性相當強的工作。與政府編制預決算的機關相比，人大及其常委會在財經方面的能力相對偏弱，要對預決算實施有效的監督，必須著力提高相應的能力。廣東省人大及其常委會做了以下四方面的工作。

一是努力提高人大代表審議預決算報告水平。人大代表分布在各行各業，不可能在當選代表之前都具備財經方面的知識和技能，不少代表都表示看不懂預算報告。“看不懂”就無法“審得了”。為此首先要求財政部門提交的報告必須細化，方便代表看懂。多年來，政府的預算報告附上閱讀指南、公共財政政策讀本、社會保障政策讀本、名詞解釋等參閱資料。單獨編制的省級公共財政預算專項資金預算表，列明資金使用方向、預算金額、具體的項目、扶持的對象及范圍、資金分配方式、安排的政策依據等。2016年開始，預算草案還將專項資金庫表單獨編成近200頁的冊子，方便代表把預算方案讀懂。代表大會期間，還派員隨時接受代表的咨詢。這樣，就把每次審議預算的過程變成一次培訓的過程。而在代表候任期間的培訓過程中，把關于預算報告的審議作為一項重要內容，以后各年的代表培訓中，再根據代表在預決算審查監督中碰到的實際疑難問題，有的放矢地進行培訓。對一些特別關注財政預算并且有一定專業基礎的人大代表，更加注重發揮其作用。如讓他們參加提前介入預算編制監督工作，參加對作為支出重點的農業、教育、科技、文化、衛生、交通、社會保障等部門預算執行情況的調研和情況分析會，充分利用他們對本部門情況熟悉的優勢，在這一過程中，安排常委會特聘的30位財經咨詢專家與他們實行“一對一”的交流，這種“邊干邊訓”的形式，大大地提高了他們的預決算審查監督能力，使他們成為監督的一支骨干力量，也發揮了對其他人大代表的帶動作用。

二是加強財政委員會和預算工委的建設。挑選具有宏觀經濟意識和財政專業水平的常委會委員和人大代表擔任財經委員會的組成人員，選拔有編制和審預決算實際經驗的同志擔任預算工委的領導工作。與此同時，各專門委員會的組成人員中，也要配備一些懂財經的同志，以便配合做好對口的政府部門的預決算審查工作。

三是發揮第三方的作用。廣東省人大常委在全國公開遴選第三方評價機構，先后委托廣東省政府績效管理研究會、華南理工大學政府績效評價中心、北京大學政府績效評價中心、武漢大學深圳研究院等單位對相關財政專項資金支出績效進行了評價。實踐表明，常委會在引入第三方評價去研究實施對財政支出的事后監督，對提高監督科學性、精準性具有重要的作用。2014年對開展戰略性新興產業發展專項資金的績效情況，2015年對基礎教育創強獎補專項資金和農村危房改造補助專項資金的績效情況，2016年對產業園擴能增效專項資金和企業技術改造專項資金的績效情況，都引入了第三方進行評估，都取得了良好效果。在總結經驗的基礎上，現正制定《廣東省人大常委會關于組織開展財政資金支出績效委托第三方評價工作的實施辦法》，以推動人大對財政資金支出績效監督工作長效機制的建立。

四是注重發揮審計監督作用。審計部門是預決算審查監督的一支重要力量。早在2009年，廣東省人大常委會就制定了《廣東省預算執行審計條例》，對審計工作按審計法的規定予以細化和規范。審計部門每年確定下一年的審計工作重點時，都主動征求人大常委會的意見，審計工作報告反映的情況都比較具體翔實，為審查決算草案及其報告提供了很好的參考。常委會特別強調審計部門報告上一年度審計查出問題的整改結果，并附上省各有關部門的具體整改情況材料，印發常委會會議。省政府對此也很支持。2015年11月，省政府首次以專項報告的方式向省人大常委會作關于2014年度審計發現問題的整改報告。以此為良好的開始，現正著手制定《關于改進審計查出突出問題整改情況向人大常委會報告機制的意見》，進一步規定審計整改重點、跟蹤調研、審計整改報告形式、審計整改報告內容、人大常委會審議程序、審計整改結果運用等多項新內容，以推動此項工作的制度化、常態化，使審計監督產生更大的效果。

預算、決算的審查監督既是人大監督工作的重點，也是難點。只要不斷提高對預決算審查監督的認識，思想上不斷與時俱進，預決算審查監督工作及成效也一定能與時俱進。

（作者單位：廣東省人大制度研究會）