提升人大代表聯系人民群眾的實效性

推進人大代表更好更緊密地聯系人民群眾，是各地人大及其常委會一項重要而緊迫的任務。2016年以來，江蘇省啟東市人大組織開展“發揮代表作用，助力小康建設”主題實踐活動，以“助推小康民生實事項目清單”“人大代表小康行活動項目認領清單”和“代表認領項目完成情況公示清單”等“三張清單”為主要抓手，推進各級人大代表收集反映民意、興辦民生實事，增強了人大代表聯系人民群眾的實效性，提升了人民群眾的獲得感和認同度，擴大了人大工作和人大代表的美譽度和影響力。

一、提升人大代表聯系人民群眾實效性的意義分析

人大代表聯系人民群眾制度體現了人大制度“人民當家作主”的本質屬性。“主權在民”是現代民主政治制度的核心內涵和價值追求。我國憲法第二條規定，我國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人大制度是“主權在民”原則的具體運用?！八^一切權力屬于人民，就是要讓國家這架龐大的機器由人民發動，并最終由人民實行有效控制?！盵1]在人大制度下，存在兩個層面的委托—代理關系，一是選民（選舉單位）通過選舉將本屬于自己的權力委托授權于人大代表，人大代表對選民負責，受選民監督；二是人大代表組成人民代表大會行使國家權力，并將國家權力委托授權于“一府兩院”，“一府兩院”對人大負責，受人大監督。在人大制度下，國家權力按照“人民—人大—‘一府兩院”這樣一種邏輯序列展開，各級人大代表是代表人民在人大行使國家權力的主體，人民在終極意義上監控全部國家權力。代表制政府良性運作的前提條件就是公民與代表之間直接而強固的委托—代理關系的不斷強化。人大制度要實現“人民當家作主”，關鍵在于人大代表必須密切聯系人民群眾，代表人民群眾的意見主張和利益訴求，因此，“人大代表聯系人民群眾”不是一般的工作方式、工作作風問題，而是體現人大制度本質屬性的根本性、關鍵性問題，是與西方民主政治制度區分的主要標準，也是推進我國民主政治體制改革完善的目標要求。

人大代表聯系人民群眾的目標取向是構建兩者的雙向互動關系?！按砺撓等罕娭贫缺举|上是代表與人民群眾關系的制度化體現，而這種關系并不是單向的，不是代表主動聯系，選民被動接受，而是代表與選民的雙向互動?！盵2]代表與群眾關系包括人大代表對人民群眾的責任、人民群眾對人大代表的認同兩個方面。良好的人大代表與人民群眾的關系是雙向互動的：代表主動聯系群眾，認真傾聽人民群眾的呼聲和愿望；群眾主動聯系代表，表達訴求，群眾對代表進行監督和約束。但在實踐中，人大代表與人民群眾的良性互動關系還沒有真正建立：人大代表沒有保持與群眾之間的密切聯系，不能及時、充分、深入地聽取社情民意，無法有效反映和幫助選民解決切身利益問題；人民群眾對人大代表的角色定位存在偏差，把人大代表理解為“行業代表”或“榮譽代表”，是某個行業杰出人物的“代名詞”，對人大代表缺乏信任，有事不會去找人大代表。有學者就選民與本鄉鎮或區、縣、市人大代表接觸聯系的頻率進行調查，調查顯示，受訪人中經常找的只占0.5%，找過幾次的占2.2%，找過一次的占1.3%，從未找過的占96.0%[3]?！叭舜蟠硎怯扇嗣袢罕娊涍^法定選舉程序產生的民意代言人，人民代表大會制度是社會成員表達利益訴求的最正式、最具法律效力的機制?！盵4]構建以人大代表為主導的利益表達體系，構建雙向互動的人大代表與人民群眾關系，是人大代表聯系人民群眾的目標取向。

構建人民群眾與人大代表的雙向互動關系，關鍵在于提升聯系人民群眾的實效性?！袄娴膶崿F和滿足程度是公眾對公共權力政治評價的邏輯起點，選民對于代表選舉的認同與否，與其所能夠帶來的利益實現程度密切相關?！盵5]選民把自己的權力委托給代表，代表接受了選民的委托就應為選民謀求利益。但在實踐中，人大代表聯系人民群眾的實效性不強，難以幫助群眾獲得能感知、看得見、摸得著的切身利益。一些人大代表聯系群眾“漂浮”，與群眾見面時滿足于“見見面、說說話”，不去深入了解群眾的訴求，沒有深入了解社情民意，收集不到高質量的意見建議；人大代表收集和反映的群眾意見建議，由于種種原因得不到及時、有效的解決和反饋，人大代表無法回應群眾關切，致使部分群眾認為找人大代表反映情況沒有作用，群眾有事不去找人大代表，甚至認為“找代表還不如上訪”。人大代表與人民群眾利益的分離與脫節，偏離了人大代表代表人民的實質功能，使得人民群眾對人大代表的履職能否產生政治影響力有著強烈的失落感。長此以往，影響了人大代表聯系人民群眾的積極性，影響了人民群眾對人大代表的信任。分析人大代表聯系人民群眾實效性不強的原因，主要有這樣幾個方面：制度上，政策措施不配套，缺乏可執行性、可操作性、可考核性和具有強制力的人大代表聯系人民群眾的具體制度規定；地方人大缺乏有效喚醒激發人大代表聯系人民群眾積極性的辦法和手段，聯系的平臺建設滯后，沒有有效運用網絡、短信、微信等新媒體手段，宣傳引導力度不大，聯系活動缺乏輿論基礎和民意基礎；人大代表聯系人民群眾的思想認識不到位，主動性不強，缺乏經常性、常態化，民意反映的精準度不高；人民群眾向人大代表反映問題后的獲得感不強，對人大代表的職責缺少監督，等等。提升人大代表聯系人民群眾的實效性，構建人民群眾與人大代表的雙向互動關系，需要多措并舉，綜合施策。

二、“三張清單”促進代表有效履職的探索實踐

2016年以來，江蘇省啟東市人大根據南通市人大的部署和要求，探索開展“發揮代表作用，助力小康建設”主題實踐活動，市鎮兩級人大精心謀劃，務實推進，以“三張清單”為主要抓手，融民意收集、督辦踐行和履職公示為一體，引導和促進在啟東的1400多名省、市、縣、鄉四級人大代表共同參與，當好政策法規的宣傳員、助推小康的監督員、社情民意的調查員、全面小康的示范員、為民辦實事的服務員，不僅取得了聯系群眾和助力小康建設的良好成效，也使得代表活動豐富多彩，人大工作活力迸發。

民意內容收集：以群眾需求為導向。提升活動實效，關鍵在于堅持問題導向和需求導向，增強人大代表聯系人民群眾的針對性，從實處著眼，用實績說話，致力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。清單內容確定堅持從實際出發，其來源主要是廣大選民群眾的期盼、小康建設的“短板”指標以及村居建設與管理的需求。清單內容采取“先下后上，三下三上”的方式反復征求選民群眾的意見和建議，對清單內容進行調整、細化和具體化。從操作層面來看，清單內容更多地側重于“微公益”，大都是人民群眾能感知、看得見、摸得著的切身利益問題，是人民群眾身邊的小事、急事和難事。

認領項目踐行：“反映民意”和“興辦實事”并舉。堅持“說”與“干”、“幫”與“促”同時著力，引導代表利用自身條件和優勢為選區和選舉單位反映難題、興辦實事。代表根據各自的職業特點、工作特點和自身特長，以村居或選區為范圍進行認領，實現“群眾需求”與“代表有能力辦到”的有效對接。每位代表按照“六個一”（開展一次小康知識學習宣傳活動、參加一次小康建設集中視察調研活動、提出一條有價值的建議意見、幫助群眾興辦一件實事、參與調處一起矛盾糾紛、結對幫扶一批困難群眾）的要求均認領5個以上的項目，其中2個（幫扶困難群眾，提出意見建議）為規定項目、3個（或3個以上）為自選項目，代表參與率達95%以上。認領項目內容涉及環境保護、河道整治、法律援助、農忙助耕、扶貧濟困、勞動保障、小區補綠、舊城改造等各個方面。

目標完成公示：實行項目管理。項目是一系列具有特定目標，有明確的開始和終止日期，資金有限，消耗資源的活動和任務。項目側重于過程，它是一個動態的概念，其結果是一種期望的產品，也可能是一種所希望得到的服務。項目管理亦稱“成果管理”，是指對項目進行計劃、評估、控制，對完成人進行考核、評價和獎懲，以確保項目按時間、按規范達到理想效果。清單內容的督辦以項目管理為手段，形成解決群眾訴求、貼心服務群眾的“輸入（民意反映）—輸出（民意落實）—反饋（群眾評判）”的閉合回路。清單內容的落實以群眾滿意為標準，“完成目標、完成時間、完成進度”在選區全部張榜公示，完成進度每月更新一次，接受群眾監督和評判，以此推動代表認真履職，兌現承諾。截至2016年10月底，全市各級代表共認領民生實事項目6865個，5331個已經完成；排查并提出環境污染問題642條，222條已經辦理完結。

代表履職保障：建立激勵約束機制。為避免主題實踐活動“形式主義”“走過場”和“一陣風”行為傾向，建立完善了代表學習培訓、代表小組活動、代表之家建設、代表履職監督等方面機制，提高人大代表聯系人民群眾規范化和科學化水平。創新閉會期間代表建議梳理、交辦、督辦機制，著力提升落實率和辦成率。建立代表履職檔案和履職激勵機制，通過公示欄、網站等公開代表履職情況，促進代表強化履職責任。建立完善鄉鎮人大績效評價機制，科學設定評價指標和評價辦法，以評價結果為導向，推動主題實踐活動有序有效開展。加強代表履職宣傳，市、鎮人大網站開設專題，組織“好新聞評選”“優秀攝影作品比賽”，在啟東電視臺、啟東日報開辟專題欄目，充分展示人大和人大代表履職行權、服務群眾的良好風采，先后有200多篇宣傳稿件被各級媒體錄用。

主題實踐活動和“三張清單”抓手推進各級人大代表深入了解民情、廣泛集中民智，為他們在會議期間更好地行權履職夯實了基礎，同時也為他們在閉會期間拓展活動內容和方式、更充分地發揮作用開辟了一條新路，搭建了一個有效的平臺和載體。據統計，活動開展以來，全市1400多名代表共結對幫扶90多個村（居）、扶貧幫助1300個貧困戶，聯系走訪選民10000多人次，梳理歸納群眾意見2000多條。活動提升了人大代表聯系人民群眾的實效性，增進了代表的服務理念和責任意識，代表履職盡責從“軟任務”變成了“硬任務”，從榮譽變成了使命和擔當。很多基層群眾深切感覺到，以前有困難找警察，現在有困難、有意見、有糾紛也可以找代表，代表實實在在為我們辦實事、做好事，反映我們的心聲，代表就在我們身邊。

三、提升人大代表聯系人民群眾實效性的思考

“政治制度是人的勞作，它們的根源和全部存在均有賴于人的意志，政治機器并不自行運轉，正如最初是政治機器由人制成的，同樣還需有人甚至普通的人去操作?！盵6]人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國現有政治體制內最具權威、最具法律地位的利益表達主渠道，而在現行的運行中卻尚未充分發揮應有的作用。近幾年來，各地人大結合地方實際都相繼組織開展主題實踐活動，為代表閉會期間履職搭建平臺，以求實現對人大代表聯系人民群眾的推動、激勵與制約作用。各地人大開展的主題實踐活動思路創新、內容豐富，有效推動了民生實事辦理，推進了民主政治的進程，是對人大代表聯系人民群眾工作理論的科學詮釋與積極探索。但從各地的運作實踐來看，主題實踐活動在實效性、持續性和影響力等方面還存在一些不足和薄弱環節，需要進一步加強規范化、制度化、常態化建設，喚起和激發代表履職熱情和動力，以充分利用體制內的政治資源構建起暢通的利益表達機制，真正發揮人大制度的利益表達主渠道作用。

（一）加強激勵約束，喚起代表的主體意識

人大代表的主體意識，是指人大代表“對國家權力機關工作積極參與的意識，對本行政區域政治、經濟、社會方面的重大事項勇于表明主張的意識，對人民利益和意志具有強烈代表的意識”[7]。當前，人大代表主體作用的發揮，無論是與法律的設計還是與民眾的要求，都有很大的距離。在人大代表的個體層面，眾多人大代表主體意識比較淡薄，對人民利益和意志缺乏強烈的代表意識；在人大組織和領導層面，還沒有真正確立人大代表是國家權力機關政治主體的理念，沒有真正把人大代表置于主角、主體和主要的位置，缺乏尊重、支持、協助、保障代表執行職務的具體制度和機制。提升人大工作的質量和水平，基礎和前提在于重視代表主體價值，切實改進代表工作， 喚起和激發代表的履職熱情和動力。啟東市人大以主題實踐活動和“三張清單”為工作抓手，搭建代表閉會期間履職新平臺，注重代表履職培訓，深化履職服務與監督，營造履職宣傳氛圍，凝聚激勵和推動代表履職的強大推力。實踐證明，人大代表是人大工作中最積極、最活躍、潛在能量最大的關鍵力量，哪里人大代表的履職動力激發得好，哪里人大代表履職的責任感和榮譽感就強，哪里的人大工作就會充滿活力，人民的認同感就高。

要通過有針對性的教育培訓，強化代表的“權力授受”意識，強化“受命于法，聽命于民”的“天職”意識，使他們真正認識到，人民選了我當代表，就要“為生民立命”，敢于為民執言為民辦事；人大代表是權力機關的權力主體，不是“人微言輕”，而是大有作為。健全完善代表聯系選民制度，對代表聯系選民的職責、聯系內容、聯系方式、代表反映選民意見的處理程序等作出較為詳細的規定，努力把代表聯系選民制度落到實處。加強代表履職激勵約束，建立代表述職制度、評議制度，每位代表一屆任期內向原選區選民至少述職一次，并組織選民對代表履職情況進行滿意度測評，測評結果作為代表評先評優和換屆留任提名的重要依據。建立代表履職檔案和履職激勵機制，公開代表履職情況，接受群眾監督和評判。建立健全不稱職代表退出機制，不能履行代表職責的應當勸其辭去代表職務。

（二）聚焦民生實事，著力解決群眾最關心、最直接、最現實問題

馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”列寧也說過，利益是人民生活中最敏感的神經。黨的十八大將“是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”作為改革成效的評判標準之一。群眾對美好生活的向往，是人大制度與時俱進的不竭動力。人大代表是人民的利益代言人，擔負著反映和實現人民利益和要求的重任。隨著社會利益的多元化，人大代表的責任愈加重大，人們對人大代表的期望也越來越高。但長期以來，我國人大制度建設只注重了代表的廣泛性和代表性，卻忽視了代表履職的實效性，致使人大代表的職務履行虛化，與人民群眾目標預期上的“獲得感”還有一定距離。提升人民群眾的獲得感，關鍵在于代表履職要堅持問題導向和需求導向，增強代表履職的針對性，從實處著眼，用實績說話，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，使人大和人大代表的作用真正落到實處，彰顯國家權力機關的真正價值。

從人大代表層面看，要堅持“傾聽民聲”和“興辦實事”兩手同抓。按照公民授權與代議民主的運行邏輯，代表的基本屬性必然體現為“代表選民議事”“代替選民監督政府”和“代為選民服務”[8]。表達民意訴求、為民代言，是人大代表的應盡職責，要督促代表提高發現問題的能力，通過調研、視察、走訪選民等形式，掌握第一手資料，了解群眾真實需求，常態化地收集和反映群眾訴求。同時，引導代表利用自身條件和優勢為選區和選舉單位辦實事、解難題，以幫助解決群眾身邊的小事、急事、難事的實際成效，贏得人民群眾的信賴和擁護。

從人大組織層面看，要堅持“反映民意”和“督促落實”相互銜接。民意的反映，是代表履職為民的初始成果，民意的落實，才是人民當家作主的最終成果。實踐證明，民意要修成正果，變成代表為民辦實事，人大必須有許多的動作跟進，堅持動真碰硬，堅持監督到底，才能保障民意落實進入快速通道，也讓人大代表為民履職有獲得感和成就感，從而進一步激發代表的熱情和動力，形成民主制度的良性循環[9]。要重視代表意見的督辦，真正使一份議案產生一份成效，一份建議推動一項工作，有效防止代表履職一頭熱、交辦承辦兩張皮的現象發生。

（三）強化過程控制管理，推動代表建議落地見效

人大代表聯系人民群眾工作，不能做表面文章，搞花拳繡腿，擺花架子，如果不問實際，不論效果，就會使人大代表聯系人民群眾工作滑向“形式主義”。提升人大代表聯系人民群眾的科學性和有效性，必須強化過程管理，注重節點控制，讓代表建議落實兌現，讓人民群眾見效獲利。要加大代表建議督辦力度，建立代表建議意見“梳理—交辦—督辦—反饋”的閉合回路。暢通收集、整理、轉辦代表意見建議的渠道，及時交辦代表提出的意見建議，督促政府及有關部門認真研究處理，并及時向代表反饋答復，努力提高辦成率和代表對辦理工作的滿意率。要加強跟蹤督辦，對一些事關經濟社會發展大局和人民群眾普遍關注的熱點難點問題，要緊盯不放，一抓到底，不達目的不罷休。在督辦方式上，推動“當面督辦”向“多方督辦”延伸，對那些涉及深層次、需要跨年辦理的建議，年年不放，追蹤督辦；“單一督辦”向“多方督辦”轉型，發揮好輿論監督和社會監督的作用；“柔性督辦”向“剛性督辦”轉變，完善已有督辦措施，引入詢問、質詢等剛性手段，健全問責機制[10]。

加強人民群眾對人大代表的履職監督，建立“民意收集反映—人大督促落實—處置結果反饋—群眾監督評判”等前后相續的監督鏈條。多年來，作為人大和人大代表，往往一提監督就只知監督他人，自己則不受監督，既缺乏自覺主動接受監督的意識，又沒有接受監督的客觀壓力，履職的多與少、好與差缺乏評價標準，使人大工作被動地處在一種“軟指標”的任務狀態。人大工作和代表履職的動力和壓力源于人民的監督，人大是否實現了人民權力和公共利益以及實現的程度如何，只能由人民去評判。要通過各種方式和途徑，公開代表建議辦理落實情況，及時收集群眾對代表履職的監督建議，并對所獲信息及時進行反饋和回應，從而調動群眾通過人大代表表達意愿的積極性，形成“群眾需求—代表收集—人大回應—群眾需求”的良性循環。

（四）樹立宣傳新理念，提升代表履職影響力和美譽度

科學管理原理代表人物泰羅認為，動力包括三大類：一是物質動力，包括物質刺激和經濟效果；二是精神動力，包括信仰、精神激勵和日常思想教育工作；三是信息動力。信息動力是通過信息的交流產生的動力，具有超越物質和精神的相對獨立性。在現代社會中，良好有效的信息動力可以產生激勵力量。任何一個組織，如果沒有對外界的信息交流，就不可能有前進的動力；組織成員有了比較，才能知道自己工作中的不足，從而發奮努力，迎頭趕上。人大代表履職實踐是人大宣傳的“富礦”，要加大輿論宣傳力度，擴展信息交流發布，提升代表履職的信息動力。要樹立宣傳新理念，加強人大宣傳報道“走轉改”，在精準、耐看、管用上下工夫。多層次、多渠道宣傳代表履職事跡和履職典型，宣傳代表履職產生的經濟效益和社會效應，宣傳代表履職成效得到社會的承認與褒揚，激發和增進代表的自豪感和榮譽感，提振人民群眾對代表履職的信心和信任。堅持貼近實際、貼近生活、貼近群眾，把鏡頭話筒對準基層，把版面讓給群眾，充分表達群眾心聲，充分反映代表的為民情懷和履職風采，充分反映人大代表零距離聽取群眾意見，幫助群眾解決小事、難事、實事的過程和結果，使人大宣傳真正走出人大系統，真正面向社會和基層群眾。要打破人大宣傳“勢單力薄”的狀況，整合黨委宣傳部門、新聞媒體和社會公眾等各方力量，積極構建大宣傳格局。人大代表和人大工作者要努力提高與媒體打交道的能力，敢于面對媒體，善待和運用媒體。要統籌傳統媒體和新興媒體。隨著以互聯網為代表的新興媒體的發展，媒體格局、轉播載體、宣傳主客體力量等發生了深刻變化[11]，各級人大要加快信息化建設，發揮人大網站信息公開平臺、聯系互動平臺等功能作用，傳遞人大聲音，回應社會關切。開發網絡資源，通過“互聯網+”的方式把全體人大代表組織起來，交流履職進展，展示履職成果。積極運用網絡、微博、微信等宣傳人大活動和人大代表履職情況，通過在線訪談、網絡調查、公眾意見征集等，加強與社會公眾的溝通互動，搶占網絡輿論高地，及時快捷地向社會公眾推送代表履職、小組活動和代表服務群眾的過程和成果，擴大人大代表聯系人民群眾的影響力和美譽度。

四、結語

人民代表大會制度之所以具有強大生命力，關鍵在于深深植根于人民之中。如何利用人大制度內的政治資源，密切人大代表與人民群眾的聯系，使人民的意志更好地通過人民代表大會這一主要民主渠道得以實現，是當前人大工作面臨的一個重大課題。2016年6月27日中央深改組第25次會議審議通過的《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，強調要建立健全有效管用的制度機制，讓人大代表更好更緊密地聯系人民群眾，要求“建立健全人大代表反映人民群眾意見和要求的處理反饋機制”“推動解決人民群眾關心的突出問題”，各級國家機關要“認真處理人大代表反映的人民群眾意見和訴求，研究改進工作，切實解決問題”，各級人大及其常委會要組織代表開展活動，“努力做到民有所呼、我有所應；上下聯動，注重實效”。啟東市人大組織開展的“發揮代表作用，助力小康建設”主題實踐活動和“三張清單”的探索實踐，創新閉會期間代表履職方式、履職平臺和履職機制，提升人大代表聯系人民群眾的實效性，構建人大代表與人民群眾的雙向互動關系，使人大代表這個政治主體發揮應有的表達職能和監督職能，這對于充分發揮人大制度這一利益表達主渠道作用，推進基層民主和基層治理無疑具有重大意義。

參考文獻：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（修訂版），法律出版社1998年版，第81頁。

[2]袁剛：《人大代表聯系人民群眾制度研究》，法律出版社2016年版，第66頁。

[3]房寧：《中國政治參與報告（2011）》，社會科學文獻出版社2011年版，第44頁。

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[5]潘國紅：《代表選舉公信力實現途徑研究——以縣鄉級人大代表直接選舉為視角》，載《人民與權力》2016年第1期。

[6]【英】密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第7頁。

[7]陸介標：《天職——人大代表的神圣使命和職責》，中國民主法制出版社2012年版，第352頁。

[8]邱家軍：《代表誰？——選民與代表》，復旦大學出版社2010年版，第2頁。

[9]印麗琳、周時蘭：《由代表履職為民帶來的思考》，江蘇人大發布微信公眾平臺2016年7月7日。

[10]淮安市人大常委會研究室：《淮安市“萬名代表回選區見選民活動”的實踐與啟迪》，載江蘇省人大常委會研究室編《推動人大制度與時俱進——全省人大工作理論研討會優秀論文集》，2015年。

[11]龍朝陽：《增強宣傳輿論工作的傳播力和影響力》，載《人民代表報》2014年8月2日。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）