特定問題調查的本原回歸

周建軍

特定問題調查是人大監督“武器庫”中的“重武器”。以往，一些地方把特定問題調查看得過于嚴厲，害怕組織特定問題調查會影響人大同“一府兩院”的關系，是故這項職權鮮有啟動甚至提及。隨著全面推進依法治國征程的號角吹響，人大監督的影響力和實效性一步步增強，如今，詢問漸成常態，質詢開始發力，特定問題調查也在地方得以激活，受到社會各界甚至是全國人大的關注。2016年6月，江西省人大常委會成立食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查委員會，依法對全省食品生產加工小作坊和食品攤販存在的問題進行調查，這是省級人大常委會首次依法行使特定問題調查權。縱觀此次特定問題調查全過程，江西省人大常委會的首次試水，其意義并不僅限于它是省級人大層面的“破冰”之舉，更重要的是其正本澄源、可資借鑒的樣本意義。

關于特定問題調查的啟動事由，監督法明確規定，各級人大常委會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會。食品安全問題中央重視、百姓關切，無疑屬于重大民生問題。2016年初，江西省人大常委會將《江西省食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理條例》列入本年度立法計劃，4月份開始，又要配合全國人大的食品安全法執法檢查。無論是立法還是執法檢查，都必須把食品生產加工小作坊和食品攤販的相關情況搞清楚。而食品生產加工小作坊和食品攤販數據難統計，情況難理清，政府監管部門多頭交叉，非人大一個專門委員會或一次專題調研就可以把情況摸清楚。只有開展特定問題調查，才能摸清事實，準確把脈，為常委會進行科學立法、作出決定決議提供事實依據。需要指出的是，江西省人大常委會開展此次特定問題調查，絕非全省食品安全領域存在很大問題，也絕非食品安全監管出了大問題。事實上，在2015年全國食品藥品安全工作考核中，江西等次為“優”。此次特定問題調查本質是人大常委會監督職能的一次超常規、高規格行使，其目的不是出了事后查找原因，追究責任，而是對政府監管行為開展工作監督，同時開展立法調研，客觀全面地把握立法中的重點難點問題，為立法決策提供參考依據。

特定問題調查是國家權力機關行使監督權的一種非常措施和剛性手段，屬于國家權力機關行使監督權的最高層次，因此，組織特定問題調查委員會（以下簡稱“特調委”）要慎之又慎，嚴格把握。江西省人大常委會在組織特調委時，嚴格按照監督法的相關規定進行。2016年6月初，江西省人大常委會會議聽取和審議了主任會議提交的《關于成立食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查委員會的議案》，作出了相關決定。特調委組成人員47人，主任委員由省人大常委會主持日常工作的副主任親自擔任，其他副主任、秘書長擔任特調委副主任委員。這種配置在省人大常委會的監督工作中是空前的，與特定問題調查的最高監督層級相適，為調查工作的順利有效開展奠定了扎實的組織基礎。7月至8月中旬，特調委組織6個調查小組奔赴11個設區市，開展實地調查。除聽取匯報、實地查看、查閱資料等人大調研使用的常規手段外，特調委的調查又有基于“特別”二字體現出的諸多不同之處。如所有調查人員在調查過程中均被要求佩帶特定問題調查證，做到持證調查；明察與暗訪同時進行，并委托第三方檢測機構進行檢測，確保檢測結果的公正性；掌握調查主導權，要求省政府相關部門密切配合，各部門主動派員參加調查活動，積極回應特調委的相關咨詢詢問，特定問題調查的權威性和強制性得到彰顯。8月下旬，特調委召開《江西省食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理條例》專家論證會，將調查收集的意見建議納入立法條例。12月1日，江西省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》，至此，江西省人大常委會的此次特定問題調查成果在立法過程中得到充分運用。

過去，有關法律沒有明確規定遇到什么問題可以組織特定問題的調查，因此，一般都認為是發生了重要的不好的事件，人民群眾的意見很大，才可以就此問題組織特定問題調查。江西省人大常委會的此次實踐激活了監督法第三十九條之規定，此次特定問題調查的啟動就是為了摸清食品生產加工小作坊和食品攤販行業信息和監管信息，作出相關決定、決議。因此，特調委只負責調查取證，不直接處理調查中發現的具體問題，不代替監管部門追究責任，當地監管部門也不以本次調查中發現的問題作為對某個特定對象的處罰依據。特定問題調查的法律后果也明確，就是特調委向人大常委會提交調查報告，常委會根據報告，可以作出相應的決議、決定。9月中旬，江西省人大常委會會議聽取和審議了特調會的調查報告，作出了關于加強食品生產加工小作坊小餐飲小食雜店和食品攤販監管工作的決議。由是觀之，江西省人大常委會此次開展特定問題調查，是一次“認為必要的”適時啟動，是一次不得不“出場”時的果斷“出場”，其目的就是為人大常委會決定重大事項提供事實依據，并不導致責任追究。這一有益實踐改變了以往人們對特定問題調查的追責誤解，回歸到監督法對特定問題調查的本原定位。

（作者單位：江蘇省南通市港閘區人大常委會研究室）