淺析如何完善職務犯罪初查與紀檢監察工作的銜接

淺析如何完善職務犯罪初查

與紀檢監察工作的銜接

張逸雪

摘 要 近年來，隨著反腐倡廉工作向縱深發展，檢察機關與紀檢監察機關辦案工作聯系日益密切，因此健全檢察機關與紀檢監察機關銜接機制才能形成反腐工作合力。但對此存在認識不夠，角色錯位，程序不規范，信息溝通不及時，案件移送不及時等問題，因此檢察機關與紀檢監察機關銜接工作要強化思想認識，自覺運用法治思維和法治方式，建立合法依歸的協作機制，加強腐敗案件查辦責任追究，完善案件相互移送和配套銜接機制，克服檢察機關與紀檢監察機關在辦案銜接程序方面存在的問題，積極穩妥地推進辦案工作。

關鍵詞 檢察機關 紀檢監察 職務犯罪 初查 制度銜接

作者簡介：張逸雪，天津市西青區人民檢察院反貪科干警。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.201

十八大以來，我國反腐敗斗爭取得了巨大成就，為此，我國反腐敗的兩大主要機構——檢察機關與紀檢監察機關做出了很大的貢獻。

紀檢監察機關和檢察機關屬于兩個不同性質的機關，他們在反腐敗工作中有著類似也有不同，有著聯系也有分工。如何在同與異種，在聯系與獨立中理清關系，規范銜接，使得在反腐敗工作中形成合力，推進我國反腐敗工作的深入發展，成為一個值得探討的問題。

根據我國刑事訴訟法的規定，檢察機關具有職務犯罪案件的偵查權。根據黨紀法規，紀檢監察機關則有對違法違紀公務人員的查處權。前者屬于司法權，追究的是行為人的刑事責任；后者屬黨政內部檢查權利，只能給予行為人黨紀政紀處分。但由于二者的管轄范圍有所重疊，因而在實際辦案過程中，會經常出現交叉協調問題。在當今反腐敗力度不斷加大的社會形勢下，規范好檢察機關與紀檢監察機關的配合與銜接是十分必要的。

在辦理職務犯罪案件過程中，檢察機關與紀檢監察機關管轄的對象主要有以下兩方面的重疊：

一、 對象的重疊

檢察機關自偵部門管轄罪名中指向的對象主要是國家機關工作人員，根據案件情況及法律規定，初查對象可有不同程度的擴大。而紀檢監察機關的查處對象是各級黨委委員、紀委委員、各級政府及其公務員。因此在初查對象上，檢察機關與紀檢監察機關有很大的重疊。

二、行為的重疊

依據我國刑事訴訟法，檢察機關的管轄罪名所指向的是觸犯《刑法》第八章、第九章的犯罪行為，而依據我國行政監察法，紀檢監察機關是對監察對象執法、廉政、效能進行監察。這兩類行為有很大部分重疊，一方面領導干部違紀違法可能同時構成貪污賄賂類的刑事犯罪，另一方面領導干部的執法效能低可能同時構成瀆職侵權類的刑事犯罪。

因此，在辦案實踐中，紀檢監察機關與檢察機關相互配合，共同辦理職務犯罪案件的情況非常多。但是，近年來由于缺少有效地銜接機制，在實踐中也時而出現一些問題，如紀檢監察機關辦案過程中取得的證據不當進入了形式訴訟程序，令檢察機關在辦案過程中受到一些質疑從而影響案件質量；聯合辦案中，紀檢監察機關干擾了檢察機關獨立辦案行使職權，進而影響案件的公正審理等等現象。

出現這些問題的原因，一是檢察機關的刑事訴訟偵查手段弱于紀檢監察機關的辦案手段，檢察機關過度依賴紀檢監察機關的“雙軌”措施，總想“依靠雙軌搞突破”；二是紀檢監察機關證據意識弱，在紀檢監察機關移送檢察機關的案件中，經司法程序審查證據不夠完善；三是由于銜接機制的不足，對檢察機關和紀檢監察機關的辦案銜接制度規定較少，位階較低，規定寬松不易于執行，兩機關溝通不及時、辦案程序各不相同、黨紀與法律的范圍有偏差。

總結以上原因，針對辦案實踐中的多種情況，檢察機關在偵辦職務犯罪案件的過程中，如遇需要與紀檢監察機關相互配合的情況，應堅持互補借用程序、互不參與程序、保持相互獨立、加強協調配合的原則，確立有效的銜接機制，筆者有如下幾條建議：

首先，在人員配備方面，檢察機關和紀檢監察機關應當密切配合、加強溝通，但應盡量避免以聯合辦案組的方式進行辦案。聯合辦案組易發生手段互用、人員互用、職能交叉的情況，雙方人員對彼此的職能權限、黨紀法規不熟悉，辦案過程中易出現漏洞。同時應當注意的一點是，在紀檢監察機關的“雙軌”過程中，非特別需要，檢察機關不派人參與。如確實需要，須按照請示程序請雙方領導共同批準后，方可派員參加。一方面防止紀檢監察機關濫用用人權，檢察干警失去辦案獨立地位；另外一方面防止檢察機關過度依賴“雙軌”的較長突破期，自我降低突破口供水平。一個案件，如果涉及到兩機關共同管轄的范圍，應有兩機關領導事先溝通，確定預案，確定雙方內勤聯絡員，以確保在一方主導的情況下，另一方能夠及時得獲取有效信息。在案件偵辦過程中，如涉及雙方人員同時辦案，需要嚴格按照領導審批的用人程序，以免出現人員交叉互用的情況。

其次，因為部分管轄范圍的重合，在檢察機關偵辦職務犯罪案件的過程中，初查對象如若涉及違反黨紀法規的事實，則會移交紀檢監察機關處理；在紀檢監察機關調查情況的過程中，被調查人如若涉及貪污受賄等違法犯罪的事實，也會移交檢察機關處理，在這過程中，移送和轉交的程序銜接應當注意。一方面是證據材料的移交和轉化的，其中證據的形式具體包括談話筆錄、證人證言以及相關書證，因為證據材料可能兩方均需要作為證據訂入卷宗，故應由主辦案機關保留證據材料原件，配合的另一方保留復印件，加蓋公章；證據的證明力問題，也應該由檢察機關根據刑事訴訟法有關證據的規定以及相關的證據規則來確定證據可否直接轉化為刑事證據。另一方面是案件事實的移交，在一方偵辦過程中，如遇涉及另一方管轄事實，可由另一方預先審查證據材料，確定是否屬于本機關管轄，然后在進行線索移交，不接收的，可令其說明理由。但在移交過程中應當注意的是，如果檢察機關已經對嫌疑人采取了強制措施，或者紀檢監察機關已經對被調查人采取了“雙軌”措施，另一方的辦案人員可以參與研究、探討辦案方法，辦案思路，但是不得直接參與訊問或談話。如果確實需要，可以派員旁聽，需要取筆錄的，應當列出訊問或談話提綱，交由辦案機關提取。再次，案件偵辦過程中的文書使用問題也應成為檢察機關與紀檢監察機關配合偵辦過程之間相互協調的重點。在案件調查取證的過程中，查詢金融財產、扣押相關賬目票據、扣押涉案財物、談話、訊問通知書等文書運用非常頻繁，因此在檢察機關與紀檢監察機關共同偵辦案件的過程中，應該注意規范文書的使用。如果紀檢監察機關已經采取“雙軌”措施，需要檢察機關的辦案人員介入調查，那么檢察機關不負責出具法律文書，應以紀檢監察機關干部的身份進行調查取證，在查封、扣押財產財務時，相關文書也應由紀檢監察機關出具。同理，如果檢察機關已經立案偵查，一般情況下該案上升至違法犯罪層面，不再屬于紀檢監察機關管轄，那么相關文書應由檢察機關出具。如確紀檢監察機關確有介入必要，應當請示檢察長并按照檢察機關文書審批權限逐級審批，再提取相關的文書。總之，在兩機關的銜接過程中，文書要嚴格防止混同使用，突破審批權限等現象。

再次，案件偵辦過程中的文書使用問題也應成為檢察機關與紀檢監察機關配合偵辦過程之間相互協調的重點。在案件調查取證的過程中，查詢金融財產、扣押相關賬目票據、扣押涉案財物、談話、訊問通知書等文書運用非常頻繁，因此在檢察機關與紀檢監察機關共同偵辦案件的過程中，應該注意規范文書的使用。如果紀檢監察機關已經采取“雙軌”措施，需要檢察機關的辦案人員介入調查，那么檢察機關不負責出具法律文書，應以紀檢監察機關干部的身份進行調查取證，在查封、扣押財產財務時，相關文書也應由紀檢監察機關出具。同理，如果檢察機關已經立案偵查，一般情況下該案上升至違法犯罪層面，不再屬于紀檢監察機關管轄，那么相關文書應由檢察機關出具。如確紀檢監察機關確有介入必要，應當請示檢察長并按照檢察機關文書審批權限逐級審批，再提取相關的文書。總之，在兩機關的銜接過程中，文書要嚴格防止混同使用，突破審批權限等現象。

最后，檢察機關與紀檢監察機關應當在辦案過程中注意依法獨立的行使各自職權。盡管兩方管轄領域有大范圍的重疊，但仍有雙方依法獨立管轄的領域。在兩方互相配合查辦案件的過程中，應高度注意職能界限。具體來講，應該做到以下兩方面：一方面是事前的防范，要通過檢察機關與紀檢監察機關的溝通，明確權利界限，劃分權力清單，在執法辦案的過程中要嚴格按照權力清單執行。另一方面是辦案中的規范，在案件的調查取證過程中，兩機關領導及承辦人員要及時召開溝通匯報會，不能為保快速偵結出現突破權限執法辦案的情況。

目前，我國腐敗形式依然嚴峻，檢察機關與紀檢監察機關作為我國反腐敗工作的兩大支柱，必須在堅持法治原則、平等原則、自主原則的基礎上，合理配置承辦人員，規范法律文書使用，建立健全線索移送制度，完善證據轉化，同時明確權利界限，防止偵查權、調查權的濫用，建立反腐敗協作領導專門機構，形成穩定、統一、科學的反腐敗工作銜接機制，以此整合反腐敗資源，提高反腐敗效能。有理由相信，在法治中國的大背景下，隨著司法體制改革，隨著法制環境的優化，紀檢監察機關與監察機關的銜接會更加規范化、制度化、法治化，紀檢監察機關和檢察機關，能做到既加強辦案又保障人權，既能加強協作，又能保持獨立，能在反腐敗斗爭中做出更大的貢獻。