公證行業助推公共法律服務體系建設的調研報告

摘 要 根據司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，公共法律服務已經成為了保障社會和人民群眾所必須的法律服務，公證法律服務體系在公共法律服務體系中也有著不可替代的作用，推動著公共法律服務體系的發展。我國公證制度是預防性的司法證明制度，近年來，隨著我省不斷推動公證體制改革，公證機構為預防化解矛盾糾紛，維護自然人法人和其他組織的合法權益，促進社會經濟平穩較快發展等方面發揮了重要作用。公證體制改革不斷推進、公證質量不斷提升、便民惠民服務不斷加強；有發展就會有新的問題出現，公證服務面臨的還有待解決問題：服務領域有待拓寬、執業環境有待優化、體制機制有待完善、服務能力有待提升。

關鍵詞 公證 法律服務 作用

作者簡介：楊艷艷，安徽省合肥市衡正公證處。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.203

2014年1月20日，司法部印發了《關于推進公共法律服務體系建設的意見》。意見提出，公共法律服務是由司法行政機關統籌提供的，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。意見明確將公證法律服務作為公共法律服務體系建設的重要組成部分，并提出要大力發展公證事業。

根據合肥市司法局的部署，我處組織廣大公證員就公證行業如何推進公共法律服務體系建設進行專題調研。

一、我市公證法律服務體系基本情況

公證法律服務體系，是公證法律服務實現自身社會價值和職能定位的基礎和平臺，是統合公證法律服務各項組成部分和關聯因素的核心框架和基本原則。

我國公證業務的范圍相較于公證起源地的大陸法系國家還要廣泛。根據《公證法》的規定，公證機構可以辦理合同；繼承；委托、聲明、贈與、遺囑；財產分割；招標投標、拍賣；婚姻狀況、親屬關系、收養關系；出生、生存、死亡、身份、經歷、學歷、學位、職務、職稱、又無法罪記錄；公司章程；保全證據；文書上的簽名、印鑒、日期，文書的副本、影印本與原本相符；其他自愿申辦的公證事項。此外，公證機構還可以辦理登記、提存、保管、代書、咨詢等法律事務。

我國公證制度是預防性的司法證明制度。近年來，隨著我省不斷推動公證體制改革，公證機構為預防化解矛盾糾紛，維護自然人法人和其他組織的合法權益，促進社會經濟平穩較快發展等方面發揮了重要作用。

（一）公證體制改革不斷推進

我市兩家公證機構均已根據2000年8月國務院辦公廳批復司法部《關于深化公證工作改革的方案》，改制成自收自支的事業體制。2006年3月1日頒布實施的《公證法》將公證機構明確定位為“依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構”。2011年中央下發了關于事業單位分類改革的指導意見，為落實意見要求，我市公證機構又率先改制為“公益二類”，并全部納入財政預算、逐步取消事業編制、實行全員聘用制的事業單位。

（二）公證質量不斷提升

我市司法行政機關和公證機構不斷加強和健全公證質量管理制度，成立公證質量評審委員會對公證卷宗質量進行事后監督評審，促進公證質量的提高；開展公證知識競賽活動，鼓勵提升工作人員不斷學習業務知識提升辦證水平；通過制定和實施《公證質量三年發展規劃綱要》，進一步強化公證人員素質教育、實務能力和理論水平，規范公證業務受理、審查、核實、審批和出證辦證程序，完善公證卷宗評價檢查監督機制，形成合肥特色公證質量管理體系，為全省公證質量建設發展起到示范和引領作用；為提高我市公證質量和社會公信力，市司法行政部門準備成立全市公證投訴查處委員會，加強違規懲戒力度，對違法違規辦證、出具錯假證及存在嚴重質量問題、損害公證公信力等行為，嚴肅查處、追究責任。

（三）便民惠民服務不斷加強

我處一直為廣大人民群眾提供優質、高效、便捷的法律服務作為重要職責，在人員不足、辦公條件簡陋的情況下，堅持實行辦證不限號，竭盡全力接待每天登門的當事人，不給自己留一點空隙時間，堅持簡單公證事項當場辦理當場出證，不讓當事人多跑路。另外，對于材料不全或時間上有特殊要求的公證普遍推行預約服務，為老弱病殘孕等特殊群體開辟綠色通道或提供上門服務。為應對國際經濟危機，我市公證機構2009年開始便對公證價格實行半價收費，極大地減輕了當事人的經濟負擔。另外，我處還為招生派位等民生工程、福利彩票等社會公益項目提供專項便民服務措施。

二、我市公證工作存在的困難和問題

（一）服務領域有待拓寬

1.公證業務近年下降。受各種因素影響，2013年至2015年，公證辦證件數和收入呈逐年下降走勢，今年1-6月，雖然業務同比有所增長，但這主要是受房地產政策和市場的刺激，并非長久之勢。

2.主要傳統業務面臨危機。傳統的贈與、賦予債權文書強制執行效力的公證事項數量嚴重下降，幾近消失。近兩年來，作為主要傳統業務的繼承公證飽受社會詬病，隨著今年不動產登記相關規定出臺，登記操作規范的明確，繼承公證將面臨極大挑戰，業務大幅減少幾成定局。

3.業務結構單一。目前，我市公證業務主要集中在傳統的繼承、委托書、聲明書、保全證據、貸款合同以及涉外等領域，業務機構單一，業務層次較低，很少介入與承接產業轉移與經濟轉型升級相關的公司事務、項目投融資等領域。總體來說，證明業務多，非證明類業務少；傳統業務多，特色業務少；單一業務多，綜合業務少，公證職能作用沒能充分發揮。

（二）執業環境有待優化

1.公證社會評價不佳。社會公眾對公證作用、程序規定、風險責任、稅費承擔、運行成本等眾多因素難以理解，公證處作為非營利的公益性質的社會形象大打折扣，“強制公證、辦證難、收費貴”一直飽受非議。媒體為了抓眼球，不負責任的輿論導向也起了推波助瀾的作用。

2.造假隱瞞騙取公證情形增多。不法分子冒充他人或使用虛假證明材料辦理公證、或繼承人故意隱瞞其他繼承人辦理繼承公證被發現后，公證處對其無任何懲罰措施，不法分子無任何損失，直接走人，再到其他公證處碰運氣。

3.公證執業風險加大。公證風險越來越大，社會道德淪喪、誠信度低，越來越多的當事人為了達到自己的目的，使用虛假證明材料辦理公證，或者冒名頂替他人辦理公證，騙取公證書。不完全統計，公證機構一年約查獲的假人、假證百余件、次，絕大多數是涉及房產的公證事項，總價值上千萬元；這其中還有部分是涉外公證，不法分子一旦得手就會造成不良的國際影響。在日常工作中，公證員就是這樣被形形色色的不法分子所包圍，稍不留意就會被騙。

4.公證核實得不到配合。目前公證已被取消調查取證權，公證核實困難重重，被拒絕、被嘲笑、被折騰的情況屢見不鮮，這同樣也是某些當事人跑了很多趟也辦不成事的原因。因大量的虛假證明材料、冒名頂替的情況存在，公證機構加大核實力度，取得了非常好的成果。但是因歷史原因，很多機構信息不能共享，而前往政府機關、婚姻登記、公安等單位核實時也往往不被理解，很多單位不接待、不配合，給公證處開展工作造成困難，也給當事人造成困難，很多當事人因無法核實而不能辦理公證事項。

5.信息資源不能共享。資源無法共享，公證處無法查閱公民婚姻登記信息、房產信息、學歷信息等社會資源，為防止公證質量事故，公證員只好要求當事人自己陪同公證員前往有關單位查閱，造成當事人的不便，致使有些當事人認為公證員在刁難自己。

6.公證執行證書不能獲得法院的認可。許多法院對公證機構出具的執行證書不認可，造成公證機構為借款合同服務的賦予強制執行效力的債權文書公證書不能執行，使強制執行制度設計落空，導致當事人不滿。

（三）體制機制有待完善

1.公證收費標準不合理。目前國家規定的公證收費標準已時過境遷，與經濟發展與物價水平不符，且地方在此基礎上又規定降半，公證收費標準低于公證成本，與公證機構承擔的風險責任也是不成正比。

2.經費管理方式不夠靈活。公證機構經費納入預算管理，對聘用人員及公證業務特有經費的管理政策不明。對開展業務難以預見的經費支出，審批管理程序復雜，影響公證處的正常運行。

3.機構稅費負擔較重。市直兩家公證機構業務收入上繳財政，所有正常運營所需支出均由財政撥付，財政預留30%作為事業發展基金及修購基金，但稅務部門仍將在財政預留的30%資金作為利潤征收企業所得稅，再加上其他稅費，公證機構在自收自支的模式下，負擔過重，維持正常運營困難。

4.機構體制與機制不符。公證處現狀為自收自支，這與事業單位改革將公證處歸為公益二類的定性不符，一方面強調公益性事業單位的性質，另一方面沒有任何政策和經費的保障措施，還要按比照企業繳納各類稅費。公證處在自收自支的模式下，只能以類似于盈利性的運作，靠自身的公證收入維持人員工資、辦公開支、繳納稅費、上繳財政等各類費用。

5.人員工資總量控制措施不合理。對績效工資實行定額總量控制的情況下，即使公證處業務收入再大，也不能突破總量，激勵性不足。

6.公證質量評價體系不夠科學。公證質量評價有待重新定位，不能以檢查分數論英雄，公證質量事故“零容忍”造成公證員思想壓力過大，工作的出發點不是為民方便辦事，而是演變成保證不出錯，導致開展工作謹小慎微，局限于條條框框，對新型業務不敢嘗試。

（四）服務能力有待提升

1.公證隊伍規模小。公證處進人渠道不明，現有在編人員數量不能滿足提供公證服務需求，聘用人員身份不明、去留不定，不能達到所需要的相應人員規模。因人員少，公證處接待能力影響造成的投訴時有發生。

2.公證人員素質有待提高。隨著經濟與社會的不斷發展，當事人對公證服務的要求越來越多樣化，對公證隊伍的素質也提出了更高的要求，公證員中能辦理高端復雜公證業務所需的復合型人才少，大部分公證員只能辦理普通的證明類公證業務，這種單一的服務方式遠不能滿足當事人的實際需求。

3.辦公面積不足且結構不合理。全市公證機構辦公面積普遍不足，接待、辦證、制證、檔案、文印等各功能不能科學合理劃分，影響窗口服務質量和水平。

（五）公證隊伍精神狀態有待重振

綜上各類因素，公證員被工作負荷、質量要求、調查無權、核實困難、風險壓力、責任承擔、社會攻擊、收入不合理、多重監管等諸多困擾所包圍，思想狀態不穩，精神面貌不振，積極主動性不強，影響了公證的良性發展。

三、我市公證發展建議

第一，在新形勢下，研究分析業務發展動向，拓展新興公證業務，推動公證服務向證前和證后延伸，實現公證單一職能向綜合職能轉變。運用大數據、“互聯網+”等新技術，優化服務措施，提升服務能力和水平。

第二，優化執業環境，推動公證事業健康發展。一是公證機構或者司法行政機關要加大信息化建設投入力度，充分利用現代技術手段，提升辦證效率和服務群眾的能力，健全公證管理系統和辦證系統，逐步實現公證文書網上查詢。二是要加大部門間信息共享，消除部門利益和信息不累，建立人口基礎信息、公民誠信信息、違法犯罪人員管理信息、公民婚姻登記信息、不動產登記信息、證照登記信息等于公證機構的信息共享機制。保障公證的調查核實途徑通暢，減輕當事人的舉證負擔，消除社會對辦證難的誤解。

第三，重新定位公證性質，理順體制機制，并配之以明確、完善、規范的管理方式，合理確定公證收費標準。

第四，合理確定公證人員收入水平，平衡公證員責權利關系，制定收入分配政策時，要考慮和重視公證員執業的責任和風險因素。

第五，加快改革節奏和步伐，改革影響公證發展的不利因素，盡快出臺有利于公證發展的政策和舉措，讓公證人員看到切實的改革和改變，重拾公證事業發展的信心。