歐洲難民的國際保護問題研究

摘 要 由于中東、北非地區戰亂持續的爆發，使得大量的難民涌入歐洲地區，形成了自二戰以來最大規模的難民潮。由于歐洲各國對難民的保護問題沒有達成統一的意見，使得歐盟在處理難民問題上舉步維艱，難民的人權從而得不到保障，其生存權、生命權也受到嚴重的威脅。本文基于國家和國際組織的視角，探討歐洲難民國際保護的不足及歐盟政策對避難者的影響，以期客觀的把握現存的問題。

關鍵詞 歐洲 難民 保護 國際法 歐盟

作者簡介：朱浩天，江南大學法學院本科生。

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.205

隨著全球化進程的不斷前進和發展，人權保護意識等人類所公認的底線價值獲得國際社會越來越廣泛的認同，國際難民現象越來越常見，越來越多的難民能夠得到國家和國際組織的人道主義援助，這體現了難民法和國際人權法的基本要求。由于難民人數不斷增加，國際難民問題不斷趨向多元化、常態化、復雜化，使得許多國家在諸如難民政策、難民接收程序、難民權利的保護等方面產生了許多問題，并引起了國際社會和國際組織的關注。近年來敘利亞、利比亞等地區的局勢動蕩，加上極端組織的猖獗使得大量的難民涌向歐洲，與難民國邊境接壤的許多國家在此次難民危機中首當其沖。盡管難民通過艱難險阻到達了歐洲，但其權利仍得不到保障，由于難民人數的激增，歐洲多國通過調整邊境政策，加大邊境的管控嚴格限制難民的進入，從而使得大量的難民難以得到安置，嚴重威脅了其人權和生命健康權。此次難民危機也體現出了國家和國際組織對難民權利保護的不足和難民法制存在的缺陷。

一、難民的定義

要對歐洲難民進行權利保護，首先要明確難民的定義，確定難民的范圍，正確的對難民進行認定。學者一般將難民區分為廣義上的難民和狹義上的難民。

廣義上的難民是指因政治、宗教、或者其他原因遭到迫害或者由于環境破壞、戰爭爆發而被迫離開本國或經常居住國到其他國家避難的人。此外，有的地區通過制定區域性文件擴大了難民的定義，如《非洲統一組織難民公約》規定：難民一詞也適用于由于逃離外來侵略、占領、外國統治或嚴重危害其原住國或國籍所屬國秩序的事件的人，1984年《卡塔赫納宣言》也存在類似的規定，其認為難民還應包括由于普遍暴力、外國入侵、侵犯人權等嚴重危害公共秩序的情況發生而逃離他們國家的人。

狹義上的難民是指由聯合國1951年《關于難民地位的公約》和1967年《關于難民地位的協定書》所規定的難民，又稱“公約難民”。根據兩者的規定，所謂難民是指“有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因遭受迫害留在其本國之外，并由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人或者不具有國籍并且由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國之人?！薄蛾P于難民地位的公約》在規定了難民概念的同時，還在第一條第（4）（5）（6）款對難民的范圍作出了適當的限制，按此規定，已經得到聯合國保護和援助的人、被認為無需國際保護的人和被確認為不得保護的人會被排除適用公約和議定書取得難民身份。

二、歐洲難民國際保護所存在的問題

隨著國際法制的發展和完善，難民的國際保護問題正不斷的得到解決，但由于有拘束力的國際公約的缺失以及難民保護問題日趨復雜化、多元化，使得難民的國際保護問題仍然面臨著許多困境并存在著諸多的問題亟待解決。

（一）有關難民的定義過于狹窄和模糊

從上述公約中的定義可以看出，公約所保護的難民是由于畏懼種族、宗教、國籍、社會團體成員身份、具有某種政治見解而產生的迫害，不能或不愿受該國保護的人。該定義中的五項原因都與政治因素有關，所以難民地位公約所保護的為政治難民，但隨著國際社會的發展，難民不再僅僅局限于政治難民，因環境、民族、內戰、經濟等因素所產生的難民已經逐漸成為了難民的主要組成部分。但由于公約中難民的定義過于狹窄，使得因其他因素而離開本國前往他國的難民，可能被當作非法移民而因此權利得不到保護。另外，難民公約中對難民的界定不夠明確，使得有些國家為了本國的利益或逃避義務，在不違反國際法的前提下，對一些條款作出任意性或限制性的解釋。隨著難民新形態的不斷出現，有必要對難民的定義進行明確和完善，從而加強對難民的國際保護。

（二）國家利益與人道主義的沖突

對難民進行保護是國家出于人道主義的一項援助，是否給予某外國人以庇護，完全取決于給予庇護的國家。《世界人權宣言》第14條規定：“人人有權在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害”但并沒有規定人人有取得他國庇護的權利。

因此，當大量的難民涌入某個國家使該國的利益遭到損害時，該國能否通過國內立法等手段將這些難民拒之門外，這是一個值得深思的問題。在這次的歐洲難民危機中，與難民國接壤的許多國家由于難民的大規模涌入使得本國的政治、經濟、生態環境、社會治安等方面產生了許多問題，給本國的各方面帶來了巨大的壓力，損害了國家的利益。甚至起初主動接受難民的德國也開始通過調整邊境政策，加大邊境的管控來限制難民的進入。

由此可見，對于一個國家來說，有義務在不損害國民利益的情況下，適當接受外國難民，但在降低國民生活水平的條件下，進行對外的援助則是不能被人們所接受的。在這種情形下，國家通常會通過國內政策和立法等手段濫用國家的自由裁量權，從而限制難民的進入或者不給予其權利的充分保護。在這次歐洲難民危機中，許多歐洲國家拒絕難民進入其國家境內，并拒絕接受歐盟對于難民名額的分配。

除此之外，難民進入歐洲中部的所謂“巴爾干通道”被完全關閉，導致三萬五千名難民被困在希臘境內，而那些在巴爾干路線上向西歐行進的難民也前途未卜。

（三）難民署缺乏法律強制力和執行力

國際間的難民保護問題主要取決于庇護國的意志和國家利益，承擔難民保護職責的聯合國難民署作為一個政府間的國際組織，其地位不能凌駕于國家之上，也不能違背國家的意愿對難民進行保護，因此它對國家履行難民保護的責任缺乏法律強制力，而且只有在國家積極配合的情況下，其保護難民的職能才將得到發揮。由于難民署缺乏強制力，其在解決一些難民保護問題時則只能通過建議和協調各主權國家的方式來進行，如果遇到締約國拒絕履行公約義務，對難民的權利進行限制時，難民署也不能采取強制的措施要求國家履行難民保護的義務。

（四）難民保護的國際責任分擔不平衡

由于歐洲難民危機的日益加重，大規模難民的安置、救助、醫療、遣返等問題日益凸顯，難民保護的國際責任分擔極不平衡。發展中國家由于經濟落后、資源匱乏、環境問題等在接受難民問題上力不從心，但卻長期承受著與其負擔能力不成比例的難民。

據聯合國難民署的統計，2011年巴基斯坦接受了近200萬的難民，伊朗、肯尼亞等發展中國家也接受了近百萬的難民，而本應承擔更多難民國際保護責任的發達國家，為了減輕國家的壓力和責任通過立法限制難民的進入，這種責任分擔的不平衡，不僅不利于國家間的合作與發展，而且嚴重阻礙了難民國際保護問題的解決。

三、歐盟政策對于歐洲難民保護的影響

從歐盟的角度來看，歐盟的難民狀況涉及到歐洲的許多國家，自20世紀80年代以來，由于西歐國家經濟的迅速發展以及開放性程度的不斷提高，難民問題趨于嚴峻和復雜，數十萬的來自世界各地的國際難民不斷涌入西歐國家，給西歐各國的經濟、政治、社會治安等方面帶來沉重的負擔，歐盟基于憲政民主權利和國際人權保護等理念，在遵循聯合國和國際勞工組織主持簽訂的有關難民問題的國際公約的基礎上，結合歐洲各國難民的現實狀況，制定了許多歐盟層面的政策、條文和法律，涉及到難民資格與程序的確定、難民接受條件的確認等各方面的問題，并對歐洲難民的保護產生了諸多的影響。

（一）實現了對難民確認的規則和處理避難事務程序的統一

如，《資格指令》中對“迫害”的具體情況進行了部分列舉，諸如司法保護的缺失、強制性的戰時兵役、對身體和精神上的暴力傷害、以國家機器的方式所施加的不公正對待，等等，對此前關于避難事務的國際公約規定的空白進行了一定程度的彌補，不僅豐富了關于難民保護的法律，更為歐盟各成員國對難民的確認提供了清晰而相對完善的規則，對于建立統一的歐洲避難政策、法律是頗有積極意義的。

（二）為申請避難者提供關于申請庇護的援助

如，《庇護程序指令》中通過明確規定相關的申庇的程序以及給予申請避難者的權利為申請者提供充分的法律援助，并希望推動建立適用于所有歐盟成員國且實踐差異最小的避難政策和法律，從而實現難民保護工作的穩定進行。

（三）避難者通過獲得長期居民身份可被授予長期居留權

如，《長期居民指令》通過規定擁有長期居留權的避難者必須得到來自歐盟成員國的最低標準權利的保護，從而進一步保障了人權和實現權利的平等，促進了難民和避難者融入歐洲社會、歐盟成員國社會的穩定，以及歐洲經濟社會持續的發展。

四、結語

根據上述難民國際保護問題的探討，仍有諸多難民問題亟待解決，由于當今國際社會的政治斗爭、宗教沖突、恐怖組織活動的不斷發生，難民的數量仍然會不斷增加，加之現國際形勢的變幻莫測，使得難民問題日趨復雜化、多元化、常態化，對于難民保護問題的解決仍任重而道遠。

所以，國家和國際組織間應充分認識到問題的嚴峻性和復雜性，不斷加強國際間的交流與合作，共同承擔保護和救助難民的國際責任，以期探索出最具有可行性的措施來解決當今社會現存的難民問題。

參考文獻：

[1]王鐵崖.國際法.北京：法律出版社.1995.

[2]趙海峰.歐洲法問題專論.北京：中國法制出版社.2007.