土地資源保護存在的問題及對策研究

梁月田+張艷

摘 要：對當前我國土地資源利用和保護工作中存在的突出問題進行分析的基礎(chǔ)上，提出要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和土地利用方式，加強對農(nóng)田保護，加強對土地資源的生態(tài)環(huán)境保護等對策和建議。

關(guān)鍵詞：土地資源；資源保護

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和土地利用方式

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。經(jīng)濟較發(fā)達的特大城市的產(chǎn)業(yè)一般都處在“二、三、一”的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為“三、二、一”的結(jié)構(gòu)，這是因為，就土地利用集約度和效益而言，一般是第三產(chǎn)業(yè)的利用集約度大于第二產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)又大于第一產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策與產(chǎn)業(yè)布局政策的調(diào)整應(yīng)是由資源密集型的產(chǎn)業(yè)向資源集約型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，促進技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級和布局的集中。在農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行調(diào)整時，也應(yīng)該向土地集約利用性的農(nóng)業(yè)耕作方式和種植方式轉(zhuǎn)化，鼓勵發(fā)展各種土地節(jié)約型技術(shù)和項目。

2.正確引導城市化進程，提高土地利用的集約度

（1）確定土地利用總體規(guī)劃的主導地位。土地利用總體規(guī)劃的實質(zhì)是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需求對土地資源進行再分配，應(yīng)著眼于土地的可持續(xù)利用，其基本核心是如何處理“吃飯”和“建設(shè)”的關(guān)系，規(guī)劃方法應(yīng)以“供”定“需”，并考慮當?shù)氐膶嶋H需求。因此，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)處于主導地位。

（2）控制建設(shè)用地，提高土地集約利用水平。土地集約利用，是指合理投入勞動、資本和技術(shù)，充分挖掘土地潛力，以獲得土地最佳的綜合利用效益。在城市化發(fā)展過程中，要達到城市化水平的穩(wěn)步提高和耕地數(shù)量壓力緩解的雙贏，其唯一的途徑是土地集約化利用。在科學規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理利用土地資源，提高土地利用的集約化程度，采取“高度”內(nèi)涵式和“合理”外延式相結(jié)合的發(fā)展方式，嚴格控制城市空間的“攤大餅式”外延擴展，采用組團式發(fā)展。

（3）挖掘城市土地潛力，提高利用率與產(chǎn)出率。確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率。不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作，取消重復設(shè)置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。

3.加強監(jiān)督檢查，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

針對土地大量撂荒、浪費現(xiàn)象嚴重現(xiàn)狀，除提高科技含量、增加收益以外，還要積極探索新形勢下的農(nóng)村土地開發(fā)利用制度。推進土地流轉(zhuǎn)，盤活現(xiàn)有農(nóng)村土地。對于撂荒土地或一些農(nóng)民無力甚至不愿耕種的土地，按照平等、互利、自愿的原則，可以采取出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包或其他方式把土地經(jīng)營使用權(quán)轉(zhuǎn)移到種田能手手中。對于荒地、荒灘、荒山等，可以采用公開招標、拍賣、協(xié)商等方式承包給單位和個人，提高土地利用效率。同時，鼓勵農(nóng)民土地入股分紅，走互助合作、規(guī)模化、集約化經(jīng)營方式，促進農(nóng)業(yè)效益最大化。

同時在探索過程中，要加大監(jiān)督檢查的力度，防止以權(quán)謀私，亂批亂占，損公肥私現(xiàn)象地發(fā)生。具體來講，應(yīng)該加強對于農(nóng)村基層組織村委會的監(jiān)督，明確其權(quán)利和義務(wù)，貫徹《中華人民共和國村民委員會組織法》，設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán)等重大事件必須經(jīng)過全體村民代表的集體協(xié)商，承包所得收益及其使用要向全體村民公示等，上級主管部門應(yīng)該建立新的土地使用權(quán)市場監(jiān)管機構(gòu)，明確劃分權(quán)利和責任，各司其職，各負其責；同時，完善土地使用權(quán)價格體系。考慮到農(nóng)業(yè)稅、土地資本折舊、農(nóng)戶改善農(nóng)地生產(chǎn)的投入、農(nóng)地改變用途的補償費、土地產(chǎn)出率等基礎(chǔ)上，再綜合考慮當?shù)厝N產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況綜合評定土地使用權(quán)價格，以便為大規(guī)模土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做準備，制定科學完善的土地使用權(quán)價格體系，以便為大規(guī)模土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做準備依據(jù)。地方各級農(nóng)業(yè)主管部門要積極主動加強與國土、紀檢監(jiān)察、民政、農(nóng)辦、信訪等部門的溝通協(xié)調(diào)，健全完善分工協(xié)作、密切配合、齊抓共管部門協(xié)作機制，建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地糾紛協(xié)調(diào)裁決機制，保護好、維護好農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、加強對土地使用方式的管理，保護耕地資源的數(shù)量穩(wěn)定

1.以基本農(nóng)田保護為重點，實施彈性耕地總量動態(tài)平衡政策

實施耕地總量動態(tài)平衡政策是中央政府在我國耕地面積持續(xù)減少的情況下，出于國際和國內(nèi)糧食安全考慮做出的正確決策，目的是保證“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”這一基本國策的貫徹落實。一直以來，中央以及各地政府在各種規(guī)定中著重于耕地的數(shù)量保護，對新開墾土地的質(zhì)量標準要求模糊，更沒有考慮土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境影響，以及區(qū)域人地關(guān)系的差異，這在一定程度上影響了該政策的實施效果。因此，應(yīng)當以這樣的耕地總量指標作為實現(xiàn)動態(tài)平衡的目標，實施有彈性的耕地總量動態(tài)平衡政策。

2.嚴把用地審批關(guān)

根據(jù)動態(tài)規(guī)劃嚴把用地審批關(guān)，對改變用途的耕地加強批后實施監(jiān)管，堅決糾正、收回各種違規(guī)、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目用地。對不切實際的“形象工程”項目，一律不批準用地。對重點地區(qū)、重點城市、重點項目組織檢查，強化建設(shè)用地批后實施的監(jiān)督管理，全面落實建設(shè)用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評價機制。

3.全面實施國土資源管理聽證制度

擬定或修改基準地價、編制或修改土地利用總體規(guī)劃、擬定或修改區(qū)域性征地補償標準和安置方案、擬定非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的，應(yīng)當告知當事人要求舉行聽證的權(quán)利，當事人要求的，國土資源主管部門應(yīng)當組織聽證，為今后國土資源主管部門踐行執(zhí)政為民、全面推進國土資源管理依法行政，加速國土資源管理部門政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新提供較為完善的實體和程序保障。

三、加強對土地資源質(zhì)量保護，減少因質(zhì)量下降而導致的資源流失

實行以退耕還林、退耕還草以及休耕為主的農(nóng)地保護措施，保護土地質(zhì)量。實行農(nóng)地保護可以減少土壤的侵蝕量，減輕水土流失。退耕還林、退耕還草、休耕就是將容易發(fā)生侵蝕的地區(qū)的耕地轉(zhuǎn)化利用方式為林地、草地或者休耕，用于更好的涵養(yǎng)水源，防止水土流失。從長遠看，通過農(nóng)地保護措施，可以維持和穩(wěn)定糧食以及一些重要經(jīng)濟作物的生產(chǎn)能力。