最高人民法院22號(hào)指導(dǎo)案例評(píng)析與討論

姜鵬宇　張麗霞　張思寶

摘 要 來安縣人民政府作出《關(guān)于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》是否屬于現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍？對(duì)于行政案件的受案范圍，《行政訴訟法》第十二條和第十三條對(duì)規(guī)定人民法院受理和不受理的行政案件范圍都有明確的規(guī)定，為什么安徽省高級(jí)人民法院和滁州市中級(jí)人民法院的裁決卻完全不一樣？?jī)?nèi)部行政行為外部化后，具有可訴性的是內(nèi)部行政行為外部化后新的行政行為，而不是該內(nèi)部行政行為，如本案中的內(nèi)部批復(fù)。我國(guó)是成文法國(guó)家，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦事，在對(duì)待行政案件時(shí)也應(yīng)當(dāng)如此。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 內(nèi)部 行政行為 外化

作者簡(jiǎn)介：姜鵬宇，武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北真武律師事務(wù)所律師、專利代理人、雙中級(jí)職稱，研究方向：行政法、合同法；張麗霞，湖北志民律師事務(wù)所；張思寶，湖北省襄陽市襄城區(qū)人民法院。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.309

一、最高人民法院22號(hào)指導(dǎo)案例基本案情及爭(zhēng)議焦點(diǎn)

2010年8月31日，安徽省來安縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局向來安縣人民政府報(bào)送《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的請(qǐng)示》，請(qǐng)求收回該縣永陽東路與塔山中路部分地塊土地使用權(quán)。9月6日，來安縣人民政府作出《關(guān)于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱“來安縣政府批復(fù)”）。來安縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局收到該批復(fù)后，沒有依法制作并向原土地使用權(quán)人送達(dá)收回土地使用權(quán)決定，而直接交由來安縣土地儲(chǔ)備中心付諸實(shí)施。魏永高、陳守志的房屋位于被收回使用權(quán)的土地范圍內(nèi)，其對(duì)來安縣人民政府收回國(guó)有土地使用權(quán)批復(fù)不服，提起行政復(fù)議。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政復(fù)議決定書》，維持來安縣人民政府的批復(fù)。魏永高、陳守志仍不服，向滁州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷《來安縣政府批復(fù)》。

滁州市中級(jí)人民法院認(rèn)為《來安縣政府批復(fù)》屬于內(nèi)部行政行為，對(duì)原告魏永高、陳守志的權(quán)利和義務(wù)沒有產(chǎn)生實(shí)際影響，原告魏永高、陳守志對(duì)《來安縣政府批復(fù)》提起的行政訴訟，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政案件的受案范圍，駁回了原告魏永高、陳守志的起訴。

原告魏永高、陳守志不服滁州市中級(jí)人民法院駁回起訴的裁定，向安徽省高級(jí)人民法院提起上訴。安徽省高級(jí)人民法院認(rèn)為來安縣國(guó)土資源行政主管部門沒有向土地使用權(quán)人（原告魏永高、陳守志）下達(dá)土地使用權(quán)收回通知，而是直接將來安縣人民政府的批復(fù)付諸實(shí)施，且該批復(fù)已經(jīng)過復(fù)議程序，已相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，經(jīng)安徽省高級(jí)法院審判委員會(huì)討論，裁定撤銷（2011）滁行初字第00006號(hào)行政裁定，同時(shí)指令滁州中級(jí)人民法院繼續(xù)審理此案。

對(duì)于本案安徽省高級(jí)人民法院和滁州市中級(jí)人民法院有不同的裁判觀點(diǎn)。

《來安縣政府批復(fù)》是否屬于現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍？對(duì)于行政案件的受案范圍，《行政訴訟法》第十二條和第十三條對(duì)規(guī)定人民法院受理和不受理的行政案件范圍都有明確的規(guī)定，為什么安徽省高級(jí)人民法院和滁州市中級(jí)人民法院的裁決卻完全不一樣？

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是內(nèi)部行政行為外化后對(duì)該內(nèi)部行政行為是否具有可訴性。

二、分析討論

（一）內(nèi)部行政行為可訴性分析

內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為，包括工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為和人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。一般認(rèn)為內(nèi)部行政行為不具有可訴性，包括人事性質(zhì)的和工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，《行政訴訟法》第十三條第（三）項(xiàng)的規(guī)定人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不具有可訴性，人民法院不受理該類型的案件。對(duì)工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的人民法院應(yīng)受理的行政案件范圍中沒有規(guī)定。但是，沒有規(guī)定，并不是說對(duì)工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為的案件，法院是否受理就不明確，恰恰相反這一點(diǎn)是很明確的。下面從我國(guó)的法律體系談?wù)劰ぷ餍再|(zhì)的內(nèi)部行政行為不具有可訴性的問題。

《憲法》是我國(guó)的根本大法，規(guī)定了國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)、國(guó)家行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)。《憲法》第一百零五條規(guī)定地方行政機(jī)關(guān)行使地方的行政權(quán)。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（第三次修正）》第五十九條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府的權(quán)利，而人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為和工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為，都是行政機(jī)關(guān)的權(quán)利。同時(shí)根據(jù)《行政訴訟法》第二條規(guī)定行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政相對(duì)人有權(quán)提起行政訴訟，維護(hù)自身合法權(quán)益。也就是說只有行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，才可以提起行政訴訟，如果行政相對(duì)人的合法權(quán)利沒有受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，則不能提起行政訴訟。同時(shí)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生實(shí)際影響的行為提起行政訴訟，人民法院不應(yīng)受理。從法律體系上看，工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生影響，不具有可訴性。法律對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為是否具有可訴性規(guī)定是明確的，我國(guó)是成文法國(guó)家，司法權(quán)的行使要嚴(yán)格的依照法律法規(guī)的規(guī)定來執(zhí)行。如果工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為通過行政機(jī)關(guān)的行政行為到達(dá)相對(duì)人，并對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際的影響，那么行政相對(duì)人可以對(duì)其產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為提起訴訟，也就是說該內(nèi)部行政行為外部化后的行政行為具有可訴性，但不是該內(nèi)部行政行為具有可訴性。

（二）本案的內(nèi)部行政行為可訴性的分析

本案是因《來安縣政府批復(fù)》而引起的，該內(nèi)部行政行為的發(fā)展可能產(chǎn)生四種情況。第一，該批復(fù)沒有到達(dá)行政相對(duì)人，這僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公文函件，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)揮作用，不具有可訴性；第二，該批復(fù)到達(dá)行政相對(duì)人，但是因沒有實(shí)施對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)沒有產(chǎn)生影響，那么根據(jù)法律規(guī)定，該批復(fù)不具有可訴性；第三，該批復(fù)到達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)依法向權(quán)利人魏永高、陳守志送達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》，如果《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，行政相對(duì)人對(duì)《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》不服提起行政訴訟，屬于人民法院受案范圍，具有可訴性；第四，《來安縣政府批復(fù)》到達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有依法向權(quán)利人魏永高、陳守志送達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》，執(zhí)行機(jī)關(guān)直接執(zhí)行了《來安縣政府批復(fù)》（內(nèi)部行政行為的外部化），侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)利，這時(shí)候，行政相對(duì)人對(duì)該執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政行為不服，提起訴訟，屬于人民法院受案范圍，具有可訴性。

在本案中，來安縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局收到《來安縣政府批復(fù)》后，沒有依法向權(quán)利人魏永高、陳守志送達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》，執(zhí)行機(jī)關(guān)直接執(zhí)行了《來安縣政府批復(fù)》。《來安縣政府批復(fù)》屬于內(nèi)部行政行為， 沒有向相對(duì)人送達(dá)， 對(duì)權(quán)利人魏永高、陳守志的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生實(shí)際影響， 不屬于行政訴訟的受案范圍。后來安縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局直接實(shí)施的拆遷補(bǔ)償安置行政行為， 對(duì)權(quán)利人魏永高、陳守志的權(quán)益產(chǎn)生了影響，侵犯了魏永高、陳守志合法權(quán)益，該行政行為具有可訴性，而不是《來安縣政府批復(fù)》的內(nèi)部行政行為具有可訴性。

本案中安徽省高級(jí)人民法院在作出裁定前，曾請(qǐng)示最高人民法院行政庭。《最高人民法院（2012）行他字第9號(hào)》答復(fù)認(rèn)為地方人民政府對(duì)其所屬土地行政管理部門作出的同意收回國(guó)有土地使用權(quán)批復(fù)，土地行政管理部門直接據(jù)此付諸實(shí)施且已經(jīng)過復(fù)議程序，原國(guó)有土地使用權(quán)人對(duì)地方人民政府同意收回土地使用權(quán)的批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。以上答復(fù)可以看出，《來安縣政府批復(fù)》土地行政管理部門直接據(jù)此付諸實(shí)施且已經(jīng)過復(fù)議程序后，可以認(rèn)為土地行政管理部門的行政行為已經(jīng)對(duì)權(quán)利人魏永高、陳守志的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，已經(jīng)是一個(gè)對(duì)相對(duì)人的新的直接行政行為，而不是一個(gè)內(nèi)部行政行為了，更不能用一個(gè)內(nèi)部行政行為的外部化簡(jiǎn)單的概括。最高人民法院的答復(fù)無疑是正確的，但是我們也要從法律的角度理解其正確性，不能進(jìn)行擴(kuò)大解釋，其可訴的是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為，而不宜把行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為直接納入行政訴訟的受案范圍。要準(zhǔn)確判斷產(chǎn)生外部化效果的業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，還需要考察其他多個(gè)因素。這些因素主要包括“ 外部化”是在何種意義上使用，“ 外部化”之職權(quán)主體是誰，法律效果產(chǎn)生與否，只有同時(shí)分析以上三個(gè)條件， 內(nèi)部行政行為才是真正被確定為“ 外部化”而具可訴性。從這里我們看出，內(nèi)部行政行為外部化后能夠納入受案范圍也是要看內(nèi)部行政行為外部化后有沒有對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，這其實(shí)是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為的問題。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為外部化以后，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，上述內(nèi)部行政行為具有可訴性，最高人民法院的第22號(hào)指導(dǎo)案例也是這么認(rèn)為的，這模糊了內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為與原內(nèi)部行政行為的界限，破壞了我國(guó)行政司法體系。內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響，行政相對(duì)人可以對(duì)內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為提起訴訟，這是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，而不是對(duì)該內(nèi)部行政行為提起訴訟，而對(duì)該內(nèi)部行政行為提起訴訟，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定人民法院在審理行政案件時(shí)可以根據(jù)當(dāng)事人（行政相對(duì)人）的請(qǐng)求對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件（規(guī)章以下）進(jìn)行審查。在本案中，權(quán)利人魏永高、陳守志對(duì)來安縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局直接實(shí)施的拆遷補(bǔ)償安置行為提起訴訟，可以要求人民法院對(duì)《來安縣政府批復(fù)》進(jìn)行審查。對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為（規(guī)范性文件）如《來安縣政府批復(fù)》引起的行政訴訟，行政相對(duì)人對(duì)新的直接行政行為提起訴訟時(shí)，可以請(qǐng)求人民法院對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，也就是說此類內(nèi)部行政行為（規(guī)范性文件）因下級(jí)行政機(jī)關(guān)的直接執(zhí)行而給行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成的直接影響行政行為，法律是給出來了救濟(jì)途徑的，因此不需要在法律沒有明確規(guī)定的情況下，通過案例指導(dǎo)的方式擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

三、思考

對(duì)于內(nèi)部行政行為的可訴性問題，法律上規(guī)定是明確的。內(nèi)部行政行為外部化后，具有可訴性的是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為，而不是該內(nèi)部行政行為，比如本案中的《來安縣政府批復(fù)》。我國(guó)是成文法國(guó)家，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦事，在對(duì)待行政案件是也應(yīng)當(dāng)如此。把內(nèi)部行政行為外部化后認(rèn)為人民法院應(yīng)受理的案例（指導(dǎo)案例22號(hào)）作為指導(dǎo)案例，而指導(dǎo)案例各級(jí)法院應(yīng)參照裁判，將破壞行政法體系，乃至我國(guó)的司法體系。而指導(dǎo)案例22號(hào)可能導(dǎo)致法院對(duì)于此類案件不知道該受理還是不該受理，而從我國(guó)的行政法的體系來看，應(yīng)該是不受理。法律必須是明確的，否則將無所適從。很多學(xué)者發(fā)文支持?jǐn)U大行政案件的受案范圍，對(duì)此筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有進(jìn)行修改的情況下，不宜通過指導(dǎo)案例對(duì)受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大。我國(guó)是成文法國(guó)家，指導(dǎo)案例是否與我國(guó)的法律體系沖突，還有待進(jìn)一步的討論。在內(nèi)部行政行為外部化以后，通過對(duì)內(nèi)部行政行為外部化產(chǎn)生的新的直接行政行為的訴訟，也能促進(jìn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，法制政府、法制社會(huì)一體建設(shè)，而把內(nèi)部的行政行為（批復(fù)）可訴后，反而減輕了下級(jí)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，不利于促進(jìn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政。

參考文獻(xiàn)：

[1]林鴻潮編.行政法學(xué)19講. 人民法院出版社. 2015.

[2]李永超.揭穿內(nèi)部行政行為之面紗——基于司法實(shí)踐中“外化”之表達(dá)的一種解釋框架. 行政法學(xué)研究. 2012（4）.

[3]褚麗、彭鳳蓮.內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍之法要素分析——最高人民法院公布的第22號(hào)指導(dǎo)案例評(píng)析. 西昌學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2015（1）.