試論中國應對WTO爭端中反補貼訴訟的對策

摘 要 中國是當今世界上遭受反補貼調查次數最多的國家。如何在WTO框架下妥善應對反補貼訴訟，在應對反補貼調查時維護好中國的利益，是一個十分值得思考的問題。本文擬以DS379號案件為視角，從WTO框架下中國遭遇反補貼調查和訴訟的現狀入手，探究國際反補貼調查時常用的法律淵源，分析WTO的《補貼與反補貼措施協定》中常被引用的條文，并結合DS379號案例的上訴機構報告，對國有企業是否應被認為是WTO規則下的“公共機構”、中國企業在國內獲得的政策性貸款和土地使用權，是否具有國際法上補貼的專向性進行探究。探尋我國在應對反補貼調查和反補貼訴訟中的可能對策。

關鍵詞 WTO 反補貼 DS379 《補貼與反補貼措施協議》

作者簡介：林琳，濟南大學政法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.317

一、反補貼概述

補貼是指一國政府或公共機構，向當地的生產商或者出口商提供的現金補貼或財政及政策上的優惠措施，目的在于提高該國生產的商品出口時的國際市場競爭力。補貼是一國政府干預經濟活動的重要方式，但是在國際社會上，許多國家普遍認為，補貼是一國政府以人為方式扭曲或改變國際市場競爭地位的一種方式，是一種不公平的貿易做法。為了消除補貼造成的不良影響，許多國家都制定了單獨的反補貼法或和反傾銷法一起制定在同一個法律或條例中，對或補貼的進口商品征收反補貼稅。

二、中國遭遇反補貼調查現狀

改革開放30多年來，我國對外貿易額實現了跨越式的增長，在2009年的國際金融危機中也表現出色，一躍成為全球第一出口大國。而之后幾年，中國的進出口貿易總額也不斷攀升，我國的貿易地位在總體上得到了很大的提升。我國的某些出口產品與其他國家的產品發生的激烈競爭引起了相關國家的注意，為了保護本國生產商，這些國家表現的對反補貼這種合法“武器”情有獨鐘，頻頻對中國產品發起反補貼和反傾銷調查。同時，由于我國始終未獲得全部WTO成員對于中國完全市場經濟地位的承認，即中國特殊的經濟發展模式尚未被歐盟、美國等主要成員所認可，所以中國產品在被反補貼調查時，幾乎都伴隨著反傾銷調查，即“雙反”調查同時進行；在被征收稅款時，也是反補貼稅和反傾銷稅同時征收，這一“重復計算”的現象無疑給中國的出口企業帶來了極大負擔。

三、DS379號案例的特殊意義

面對美國、歐盟等WTO成員通過雙邊機制對中國采取的反補貼調查等等來勢洶洶的“攻勢”，中國從一開始就試圖通過WTO爭端解決機制來維護自己的合法權益。2008年，中國挑選了4起具有代表性的案件在WTO“捆綁式”起訴，這就是DS379號案件。為期兩年多的審理結束后，WTO爭端解決機制的上訴機構在2011年3月發布了終審報告。在本案件中，中國有得有失，但是這一案件的重要性不僅在于中國在兩個訴求上取得了勝利，更是在于這兩個訴求體現了我國在反補貼案件中十分值得關注和抗辯的重點：一是關于公共機構的認定問題；二是關于“雙反”措施同時適用時的雙重計算問題。在探討反補貼案件時，還應該聯系中國實際，考慮中國政府向部分企業發放的政策性貸款是否具有專項性，以及是否存在低價提供要素，使得中國在出口貿易中獲得不公平的競爭優勢。

四、DS379號案例上訴機構報告淺析

2008年9月19日，中國針對美國商務部對中國出口的標準鋼管、矩形鋼管、復合編織袋和新型充氣式非公路用輪胎這四種產品，同時展開反傾銷和反補貼調查并征收反傾銷稅和反補貼稅的做法，在WTO爭端解決機制下提出了磋商請求，關于本案的專家組報告于2010年10月出爐。2010年12月1日，中國通知WTO爭端解決機構，決定對專家組就此做出的報告中的若干項法律解釋和法律應用問題進行上訴。在DS379號案例中，中國提出四個上訴請求，分別是：關于公共機構的認定；關于補貼的專向性的認定；利益計算中使用的外部基準；以及“雙反”措施同時適用時的雙重計算問題。在這四個訴求中，只有第一個和第四個訴求得到了上訴機構的支持，而對于補貼認定過程中的專向性和利益計算中使用的外部基準，上訴機構支持了專家組報告中的意見。本文擬就公共機構的認定及補貼的專向性認定這兩個重要問題展開分析。

（一）關于公共機構的認定

1. 公共機構的語義理解

在《補貼與反補貼措施協議》第一條中，政府一詞是和公共機構并列的，并且政府在該條款中被用作政府和任何公共機構的共同簡稱。這表明政府與公共機構的關系屬于數學上的交集關系。同時，上訴機構對私人機構的含義進行了考量，認為如果公共機構能夠對私人機構行使其權威，那就說明公共機構本身必須具有能夠強制他人和命令他人的權威。與之相似的是，公共機構若想賦予私人機構責任，則其本身也必須被授予了這種責任。如果一個公共機構本身沒有相關權力或責任，那它本身也不能有效地控制或領導私人機構。這表明這種必需的特質使得它們能委托或指揮私人機構，換句話說，指揮問題中的權威和委托問題中的責任，是狹義的政府和公共機構的共同特征。

同時，上訴機構認為，在許多情況下，無論是政府還是企業都可以行使諸如購買物資、貸款這樣的行為，但只有某些特定行為具有政治性，比如減免稅賦。再者，財政補貼的形式與公共機構的認定并無太大干系。

綜上所述，上訴機構同意中國在第一個訴求中所提出的，公共機構是指可以行使政府職權的機構。

2.《補貼與反補貼措施協議》宗旨和目的項下的公共機構的含義

上訴機構并不認為，在界定公共機構的含義時，需要考查《補貼與反補貼措施協議》的目標和宗旨。上訴機構是這樣分析的，一個實體的行為是否應該受到《補貼與反補貼措施協議》約束，并不天然取決于該實體是否構成公共機構。換句話說，即便該實體是一家私營企業，如果收到了來自政府或其他公共機構委托授權，那么這個實體做出的行為仍應歸于政府并受到《補貼與反補貼措施協議》的約束。上訴機構希望各締約國注意到這樣一點，《補貼與反補貼措施協議》的目標和宗旨標明，無論是對“公共機構”進行廣義的還是狹義的解釋，都有可能破壞存在于該協定內部的微妙平衡。

（二）關于專向性的認定

在第二個訴求中，上訴機構對《補貼與反補貼措施協議》的第二條第一款a項，以及第二條第二款做出了解釋，并對《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項的應用做出了認定。解釋的重點落在如下幾點的理解與應用上：對專向性的解釋與應用、補貼受眾是否有明確限制、補貼是否只給特定企業（即企業專向性）。下面我們來依次分析上訴機構報告中給出的意見。

1.上訴機構根據《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款做出的分析

（1）對《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項的解釋。上訴機構認為，按照《補貼與反補貼措施協議》第五部分的規定，只有專向性補貼才是可訴的，因此在判斷一項補貼是否具有專向性時，第二條的規定十分重要。因此按照上訴機構的解釋，《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項關注的重點并非補貼已被授予某些企業，而是關注于補貼的適用范圍是否存在專向性限制。這表明了，反補貼調查的重點是某些企業是否有資格獲得補貼，而不是它們在事實上是否接受了補貼。與此類似，該條款b項指出，調查的重點應該放在“適用于獲得補貼資格和補貼數量的客觀標準或條件”上 。 但是在實踐中，這種標準引起一些其他的爭議，因為仍有一些補貼盡管不屬于專向性補貼，卻符合《補貼與反補貼措施協議》中關于專向性標準的認定。因此，上訴機構認為應該把《補貼與反補貼措施協議》第二條中的所有條款放在一起解讀，保證在應用專向性標準時，既符合WTO規則體系下的法律原則，又能適用于各種法律和事實。

因此，依據《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項，上訴機構認為，根據每個案件的具體情況，對獲得補貼的企業是否屬于具有特定性作出判斷后，再對財政資助的獲得是否有明確限制進行判斷，是對補貼是否具有專向性判斷的必然步驟，因為這也是被調查的企業是否獲得了有明確限制受眾的利益的必要條件。

綜上所述，上訴機構認為中方提出的在《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項下，“反補貼調查中應當確認有明確限制特殊財政補助的獲得者資質的立法存在”這一觀點是必需的。

（2）對《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項的應用。中方認為專家組報告中關于《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款a項的應用存在錯誤。針對中方這一意見，專家組將這一問題的解決過程分為兩步，先論證專家組關于美國商務部證實在補貼獲取途徑上存在明確的限制這一裁決是否存在錯誤，再論證專家組關于美國商務部認定補貼被限制性授予特定企業是建立在充分的基礎上這一裁決是否存在錯誤。

在本案中，專家組和美國商務部均持這樣一種觀點：中國通過國有商業銀行向特定產業和特定企業提供政策性貸款或其他優惠條件。由于中國的法律、規劃和政策中明確規定了補貼獲得的限制性條件，比如中國十一五規劃、國務院頒行的《關于促進產業結構調整的暫行規定》和《產業結構調整指導目錄》，這些政府性文件中均出現了將產業劃分為不同種類，并利用不同的法規和政策對其進行鼓勵發展或削減規模的情況。鑒于此種情況，美國商務部和專家組認為這種政策性貸款優惠明顯具有法律上的專向性。盡管中國提出，美國無法證明在十一五規劃中區分出的四種類型的產業中，只有鼓勵發展的產業能夠得到政策性貸款。但這一說法并不足以推翻上訴機構對專家組和美國商務部的支持，即：中國國有商業銀行按照中央政府或下級政府發布的法規政策，向鼓勵發展的產業提供政策性貸款，已經構成明確將補貼有限制地授予特定企業，具有法律上的專向性。

而針對第二點，上訴機構認為，美國商務部和專家組在做出結論時，對于《產業結構調整指導目錄》的依賴性并不像中國所認為的那樣大。上訴機構認為美國商務部的確是在綜合考慮了所有相關的中國政府文件后，得出了國有商業銀行對汽車輪胎工業提供的貸款具有明顯專向性這一結論。反之，中方所強調的，十一五規劃、國務院規定等文件中對中國工業劃分的不同類別，只是美國商務部做出結論時考慮的一個因素。而基于政府文件的特殊性，上訴機構認為美國商務部在使用這一文件作為證據是可靠而充分的。

2. 上訴機構根據《補貼與反補貼措施協議》第二條第二款所做的分析

（1）對《補貼與反補貼措施協議》第二條第二款中補貼一詞的解釋。中方在此處主要是針對專家組判定，美國商務部認為桓臺縣的企業獲得了政府提供的低價土地使用權屬于地區專向性補貼不存在法律錯誤，提出了抗辯。中方認為美國商務部和專家組對于補貼一詞在《補貼與反補貼措施協議》第二條第二款中的解釋存在錯誤，因此沒能確定專向性補貼的所有構成要件。中方提出，無論是位于桓臺縣工業園區內還是園區外的企業，都可以用較低價格獲得土地使用權。

但是無論是專家組還是上訴機構，都沒有被中方的抗辯理由說服。上訴機構認為其對《補貼與反補貼措施協議》第二條第一款的解釋，也可以很好地反駁中方的抗辯。上訴機構指出，獲得補貼的限制條件可能有很多種，無論是調查機關還是專家組，所要做的都不是單純的確認補貼獲得者在地理意義上具有獨特性，而是確保這種補貼所帶來的利益是否被限制授予了特定對象。

（2）關于“單獨土地使用權制度”的論述。在這一部分當中，中方提出了這樣一個觀點：美國商務部和專家組認為中國企業低價獲得的土地使用權是一種地區性補貼，因為僅在桓臺縣工業園區內的企業才能享受到這種優惠，實際上不只是在桓臺工業園，其他省市的企業也可以獲得這樣的優惠，因此并不具有明確的地理上的專向性。事實上，中方認為這屬于一種特殊的“單獨土地使用權制度”。

但是，上訴機構認為，中方所做的關于“單獨土地使用權制度”的說明，在性質上不過是一種附帶意見，無論是專家組還是上訴機構，都沒有義務做出事實上的裁決，因為上訴審查的范圍僅限于法律問題和法律解釋。所以上訴機構認為對于這一問題，沒有必要進行進一步的考慮，因為這種附帶意見無法對于專家組已經做出的解釋沒有實質上的影響。

五、中國應對反補貼調查應何去何從

（一）政府主導，完善相關立法

應對反補貼，首先要從宏觀層面入手，由政府主導，立法先行，完善我國的反補貼法律制度、合理構筑國內補貼機制。

我國目前現行的反補貼相關法主要包括1994年頒布的《中華人民共和國對外貿易法》和1997年頒布的《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》，以及在入世后頒布的《中華人民共和國反補貼條例》。但是這三部中只有一部法律，剩下兩部都是條例，內容上尚不完善，效力層級太低。未來我國有必要借鑒WTO規則體系下的相關規則，補充我國關于補貼與反補貼方面的法律規定，同時盡快提高反補貼方面法律的位階，提高其效力層級，建立一個與其他國家類似法律地位平等的反補貼法律制度。

同時，對于我國現行的產業發展規劃、政策等，政府應及時做出調整。對于政府而言，補貼政策的任何變化，都不應該僅僅著眼于反補貼本身，而是要以我國入世承諾為基點，在此范圍內尋求我國長期利益的最大化。

（二）企業自強，開展行業自保

中國企業在國外頻頻遭遇反補貼調查，一旦被確認補貼事實成立，則可能被征收高額稅款，以往我國企業對西方國家法律體系和WTO相關規則不夠了解，不敢也不想應訴，態度消極，但近年來隨著我國企業法律意識的增強，中國企業開始在遭遇反補貼調查后積極應訴。

在應訴時，企業要注意這樣幾件事：

首先，對于企業收到的外國相關政府部門發來的調查問卷，一定要在政府和行業協會的幫助下認真填寫。

其次，企業在進入外國市場之前一定要做好情況調查，做到對外國相關法律、市場價格、供需信息等心中有數。

再者，企業在進行對外貿易的時候，要時刻注意完善自己的賬目，并與同行業的其他企業保持密切聯系，建立合理預警機制，共同應對反補貼調查。

最后，企業在遭遇反補貼調查后，應當及時聯系政府相關部門，請求收集必要的行政材料，做好證據上的充分準備，為應訴做好準備。

（三）人才培養，建立律師隊伍

入世十年，我國的外貿法律人才隊伍較之以往已經擴大了許多，但仍存在明顯的人才缺口。熟知WTO法律規則，通曉外語，能夠自如運用外國法律的人才仍然十分緊俏。大力加強人才隊伍建設，培養能夠在反補貼調查和訴訟代表中國企業應訴的律師隊伍仍迫在眉睫。中國企業在應訴時，有時會選擇國外律師做代理人，但是國外律師對我國政策法規并不熟悉，應訴效果自然不見得多么理想。

因此，加快培養涉外法律人才，組織青年律師研讀WTO案例和相關規則，去WTO總部所在的日內瓦實習，詳細鉆研不同國家的訴訟程序和反補貼法律，都是增強我國企業應對反補貼調查能力時，應該注意的方面。

六、結語

中國“入世”以來，走過了無數風雨，歷經眾多艱辛，逐漸成長壯大，成就了現如今WTO組織中影響力不可小視的地位，與此同時，經歷了三十余年的改革開放，中國的經濟也得到了長足的發展，在世界上占有極為重要的一席之地。中國的企業在這樣的環境下，面臨著前所未有的機遇與挑戰。反補貼調查和訴訟，在當今對外貿易形勢下，已經日漸成為了國外限制我國產品出口的重要措施。反補貼之路，任重而道遠。WTO已經影響了中國，中國也必將影響WTO。

注釋：

United States-Definitive Anti-Dumping And Countervailing Duties On Certain Products From China ，WT/DS379/AB/R，11 March 2011， Para 294，301，368，378.

謝輝、李大武.對華反補貼的發展趨勢及對我國的啟示.國際貿易問題.2007（12）.