電力互聯互通與ECT過境運輸機制

摘 要 《能源憲章條約》是能源領域內目前唯一具有法律約束力的多邊條約，本文結合條約在電力合作和能源過境方面的最新發展，研究境運輸原則、爭端解決機制，探討《能源憲章條約》對我國推進“一帶一路”電力互聯互通的積極作用。

關鍵詞 《能源憲章條約》 過境運輸 “一帶一路”

作者簡介：趙婧涵，北京理工大學研究生，研究方向：國際環境法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.319

能源危機以后，世界各國認識到能源的重要意義。能源的充足和穩定受制于資源分布不均、運輸渠道單一和技術設施落后等原因。迫于對能源安全的渴求，世界各國對能源產開激烈角逐，這在很大程度上影響了各國的親疏關系。各國能源資源有限，加之世界能源分布不均，導致年能源生產和消費出現地域分離的情況，這使能源互聯互通成為必須。面對目前的能源形勢，世界迫切需要一個多邊法律機制，《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty，ECT）的出現緩解國內能源壓力、促進國際能源流動。

一、ECT過境運輸原則

電力互聯互通的基本前提是保證電力運輸道路的暢通。ECT在此方面最直接突出的表現是制定了過境運輸基本原則。根據ECT第7條，能源過境運輸包括三個最近本的原則：過境自由原則、非歧視原則和不妨礙原則。

（一）過境自由原則

根據ECT第7條第1款和第3款，締約方應當對通過其境內的能源材料和能源產品采取“過境自由原則”。一方面要采取必要措施促進能源材料和能源產品的運輸；另一方面還要求締約方在現有基礎設施不足以完成能源運輸時，不得對阻礙新建能源運輸設施。《過境議定書》在此基礎上做出了補充，要求締約國不得減少或者干涉過境能源材料和能源產品，并且應當采取措施防止其管轄范圍內的實體作出該行為。不過，如果有合同明確規定減緩或中斷能源運輸的情形另當別論。

（二）非歧視原則

非歧視原則在整個ECT中都有所體現。ECT第7條第1款和第3款集中體現了該原則在能源運輸過程中的具體要求，具體可以分為最惠國待遇原則（“外外平等”）和國民待遇原則（“內外平等”）。“外外平等”要求對于不同來源、目的地或所有權的能原材料和能源產品應當一視同仁，不得對其差別定價或者施加不合理的延誤、限制或收費。“內外平等”要求對于能源材料和能源產品的相關規定、運輸設備的使用，應當給予運輸途中的能原材料與能源產品與原產于本國或目的地是本國領域的材料和產品同等待遇。《過境議定書》將該原則范圍經一部擴大：要求締約方的國內法在處理能源運輸過程產生的環境問題時也應當秉承高效、非歧視原則；低約雙方就可用容量談判時，不得因能原材料和能源產品的來源國、目的國和所有者不同而產生歧視。當然，該原則并非完全不存在例外。如果有國際條約對能源材料和產品做出了特別規定，可以區別對待。

（三）不妨礙原則

不妨礙原則是ECT為保障能源運輸通暢而專門制定的一項重要原則，目的是防止因外部因素導致能源運輸通道受阻。隨著1991年蘇聯解體，新獨立的石油富集的前蘇聯國家希望通過通過能源提高經濟地位。由于地理位置受限，油氣只能通過管道運輸，保證能源運輸通道的暢通成為重中之重。當時出現兩個非常重要的多邊協議，《天然氣運輸合作政策實施協議》和《高壓管道運輸原油及其制品的合作協議》。這兩個協議中都包含一系列關于不妨礙能源產品運輸的義務條款。1998年英格蘭、北愛爾蘭、比利時簽訂的天然氣運輸協議中也包含了不妨礙原則。協議要求各國政府除了出現緊急狀況外，都應當保證天然氣的不間斷供應。

ECT繼承和發揚了該原則。一方面，條約第7條第6款規定如果發生關于能源材料和能源產品運輸的爭端，在爭端解決之前締約方不得終端或減少能源供應；另一方面為發生該類爭端制定了特別的爭端解決機制。不僅如此，《過境議定書》還要求締約方在發生意外減少、中斷能源供應時應當立即通知其他締約方，并且采取合理措施降低風險、迅速恢復供應。

同另外兩個原則一樣，不妨礙原則也存在例外。EMAs對例外情形加以明細：如果能源運輸對公眾健康、財產安全、環境保護產生或可能產生不合理的危害的話，締約方可以暫時中斷能源過境，危險消除后必須立即恢復供應。因為該原則可能因上述是由影響，所以有學者對該原則存在質疑，認為其可能是一廂情愿的產物。

二、ECT能源過境爭端解決機制

（一）爭端產生原因

通過分析各國在能源合作過程中產生的糾紛發現能源互聯互通過程中可能出現以下幾種糾紛：

第一，由于技術原因導致運輸中斷引發的糾紛。如電纜老化后絕緣外皮性能下降或電纜受潮引起絕緣電阻下降造成電網漏電進而引發火災，或者因變壓器長期超載造成內部短路引起的輸電中斷。

第二，因經濟原因引發的糾紛。如合作雙方因過境稅費、供應價格沒能達成一致，單方面中斷能源運輸而引發的糾紛。這是國際上能源過境運輸中最主常見的爭端。有學者總結“獨聯體國家間的大多數能源過境運輸爭端，過去主要是錢的問題，現在仍然如此”。

第三，因能源運輸造成的環境和生態惡化引發的糾紛。如上文所述，高壓輸電過程中本身可能產生輻射危害輸電設備周圍的人類和動物健康，也可能因建設輸電設備造成水土流失、化學污染等跨境環境問題。

第四，出于政治原因導致能源中斷而引發的糾紛。國家間經常因為政治原因導致貿易中斷，能源屬于國家戰略的重要一部，因此經常受到政治影響。最經典的案例就是俄羅斯與烏克蘭之間天然氣糾紛案，該案看似沒有滿足雙方經濟利益，實際是兩國之間的政治較量。

（二）爭端解決程序

能源過境爭端可能發生在私人投資者與締約方之間，也可能發生在締約方之間，ECT對于這兩種情況安排了不同的爭端解決制度。ECT為締約方之間、投資者與締約方之間制定了兩套不同的爭端解決措施。ECT第26條用于解決投資者和締約方之間的投資爭端，第27條用于解決締約方之間關于解釋和適用條約引發的爭議（競爭和環境問題除外）。依照能源過境原則劃分，自由過境原則和非歧視原則引發的爭端根據主體的不同可能適用第26條或第27條；而不妨礙原則引發的爭端只能適用第27條，根據ECT規定，不妨礙義務是締約方或締約方控制的實體承擔的義務，而私人投資者并不負擔該項義務。

1. 外交途徑

對于締約方之間的爭端，一般情況下按照條約第27條的程序解決。條約要求締約方遇到有關條約解釋和適用問題首先應當先啟動外交手段，也就是通過談判、斡旋、調停、調解或者國際調查的方式解決。這其實是一種國際習慣，即便是在沒有國際條約約束的情況下，爭端雙方也應當首先應用平友好的方式解決爭議，因為這樣做是成本最低的方式，同時也能減少國際沖突。

2. 國際仲裁

如果在合理時間內沒有通過外交手段解決爭議，就要區分能源過境爭端的類型再進一步采取相應措施。如果是關于自由過境和非歧視的爭議直接適用第27條的一般程序，爭端雙方的任意一方都可以將爭議提交給特設的仲裁機構，仲裁機構適用聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）的仲裁規則，具體根據ECT和相關國際法原則和規則裁決。

3. 特殊調解機制

對于締約方違反不妨礙義務引發的爭議，ECT制定了一套特殊調解機制。根據第7條，爭端雙方的任意一方可以將爭議提交給憲章大會秘書長，秘書長收到爭議后需要通知相關締約方。在秘書長收到通知的30日內，秘書長需要與所有相關締約方進行商議，任命一位調解人，啟動調解程序。關于該程序，憲章大會秘書處制定了19條具體的過境爭端調解規則。秘書長應當首先確認雙方自愿并且已經窮盡一切和平解決方式后爭端仍然不能解決才能啟動調解程序。當然，秘書長也可以根據自己的判斷認為調解程序并不能解決爭端，其也可以決定不啟動調解程序。秘書長應當盡量指定一位受到雙方信賴的調解員，調解員應當具備相關經驗，必須保持獨立和公正指定原則上是終局的。程序啟動前，任何一方有證據證明該名調解員存在違背公平公正原則的調解行為或回避條件的，可以書面通知秘書長，秘書長應當迅速作出回應。對調解員身份沒有爭議后，調解程序開始。只要不違背公正公平原則，調解員可以選擇任何一種他認為合適的方式和程序進行調解。調解過程中如果雙方對調解員的調解權限表示質疑，此時調解程序會暫停，調解員應當在一周內對該問題做出答復，如果認為符合其調解權限，恢復調解程序；反之，調解程序終止。調解過程的任何階段，任何一方或調解員都可以提出爭議解決建議，通常情況下是達成調解協議終止調解程序。如果從調解員被任命后90天內仍然沒有就爭端達成解決協議，調解員應當書面推薦一個爭端解決方案或現實解決方案的程序，并指定從一個爭端解決前的日期開始，決定運輸中的臨時關稅和其他條款、條件。因此，達成調解協議、推薦其他解決方式或移交案件給有管轄權的爭端解決機構（合同中預先達成強制性爭端解決條款）都可能導致調解程序終結。不管以何種方式結束調解程序，調解員都應當通知秘書長和當事方，秘書長再將相關信息匯報給其他締約方。

（三） 評價

1. 積極作用

ECT過境爭端解決程序的形成具有歷史意義。首先，ECT能源過境爭端解決制度是能源領域的重大創新。能源貿易與流通并非新鮮事，在ECT形成以前，WTO也對此作出不少努力，但是ECT在前者基礎上做出了重大創新，不僅形成了過境運輸的三大原則，還根據不同原則制定了不同的爭端解決機制，巧妙地將非強制性的調解程序與有約束力的爭端解決機制有機結合，創造了一種新的非司法爭端解決程序。與ECT其他爭端解決程序相比，過境爭端解決程序的創新也十分突出。對比得知，出于對WTO體系在全球貿易合作管理權威性的認可，ECT對于能源貿易爭端幾乎完全沿用了WTO爭端解決機制，因此對于貿易爭端，ECT的做法比較保守和傳統。但是在過境問題上，ECT看到了能源材料和能源產品區別于其他貨物的更高的政治性，因此采用了調解這樣一種比較溫和的解決方式。正因如此，ECT的過境爭端解決機制也被國際能源署認定為“獨一無二”的機制。

其次，調解制度為能源過境爭端提供了高效、快捷的處理方式。根據ECT第7條第7款，憲章大會秘書長在收到爭議后的30天內需要指定一名調解員；調解員必須在90天內做出調解協議，或者制定出一份新的爭端解決方案；調解員做出的過渡時期臨時決定最長執行期為12個月。因此，整個調解程序最多只需經歷16個月。只有這種更加快捷的處理方式可以盡快減少目的國因能源中斷受到的損失。針對雙方沒有就能源過境糾紛約定具體解決條款的情況，ECT也提供了一種更加簡便快捷的方式。而且，相比仲裁程序，調解程序更加經濟，降低了雙方在爭端解決問題上花費的人力物力財力。

最后，調解機制強化了威懾和預防作用。ECT生效到現在，第7條還沒有得到過完整實踐。“橙色革命”以后，俄羅斯提高對烏克蘭的氣價，并要求對輸氣管道的部分控制權；而烏克蘭則憑借輸氣管道的控制權、黑海艦隊的主動權加上歐洲的支持與俄羅斯討價還價。兩國因天然氣價格、過境稅費和輸氣管道的控制權鬧得不可開交，發生多次“斷氣”事件。在多次爭端中，ECT的調解機制起到了不可忽視的作用，它促使兩國盡快達成協議，防止事件持續惡化。憲章大會對于俄羅斯改革建議也做了充分回應，于2014年頒布了《早期預警機制示范協議》，雖然不具強制力，但是為締約方發生緊急狀況可以采取的相應措施做出了很好的示范作用。

2. 局限

不過，不能說ECT過境爭端解決機制完全沒有缺陷。首先，調解機制的適用范圍有限。正如前文所述，ECT過境爭端解決機制根據不同的原則制定了不同的解決方法。不妨礙原則引起的爭端可以適用調解機制，而自由過境原則、非歧視原則引發的爭端則并不適用，對于后兩者只能通過第26條或第27條的一般程序解決。實踐中雙方爭端往往正是因為過境稅費談不攏導致，俄烏爭端的根本原因就在此，而價格問題更多的是涉及自由過境原則和非歧視原則。再者，如果締約方之間已經就過境爭端約定了強制爭端解決方式，如訴訟或仲裁，則調解機制就沒有了適用余地。

其次，ECT能源過境制度本身尚不完善。第一，第27條的一般程序和第7條的特別程序的關系還需進一步厘清。正如前文分析，對于兩者的適用情況存在多種可能，雖然能夠通過分析排除一些矛盾的情況，但是這種不明確的狀態必然給實際適用帶來很多麻煩，反而降低了爭端解決的效率。第二，調解員的權力過大。這也是俄羅斯一直當心的問題，俄羅斯認為僅僅由一名調解員主導整個調解過程是欠考慮的，因為調解員很有可能不能做到“公正、不偏袒”地協調雙方爭端。遺憾的是，就這兩個問題《關于過境爭端調解機制規則的注釋》并沒有做出答復。

三、加入ECT對中國的意義和對策

（一）加入ECT的意義

我國能源受制于技術和地理原因，還不能完全做到自給自足，必須依賴能源進口解決大量的能源需求。同時，中國在外海也進行了大量的能源投資，一個關乎中國能源安全的重要問題是能否將買到和產出的能源順利運回來，這是目前我國能源安全最薄弱的環節。經過40年的時間，隨著電力工業的迅猛發展、用電的普及和電氣化程度的不斷提高，對于城市化程度越來越高的現代社會來說，以網絡為載體的電力安全供應尤為重要。雖然到目前為止我國尚未與周邊國家發生過電力合作的沖突，但是隨著“一帶一路”合作的加深，難免會發生一些摩擦。又因為電力安全最貼近生活，對國計民生影響最大，政治意義最強。能否通過合理的爭端解決途徑處理電力過境糾紛不僅影響我國與沿線國家的親疏關系，也關乎到我國生產生活安全保障。以中伊電力合作為例，伊朗是一個極為重視自身工業基礎發展的宗教國家，憲政架構獨特，同時又面臨緊迫的政治穩定問題，這些因素導致中國與伊朗合作本身就面臨很大風險。中國和伊朗目前都沒有正式加入ECT，只具備觀察員身份，而伊朗方面又表示中伊范本購電協議不得求助于國際仲裁，造成爭端解決方式模糊不清。如果中伊就輸電問題發生爭議，雙方通過磋商未見成效，又久拖不決，勢必會影響雙方能源正常供應，給能源安全帶來威脅。如果在協議中借鑒ECT的爭端解決方式，或設置類似ECT的過境爭端調解機制，無疑有助于能源過境爭端高效解決。

當然，ECT的調解和仲裁機制并不是解決爭端的唯一渠道，中國同樣可以訴諸國際法院解決爭端。根據UNCLOS，海底能源管道建設和運行中引發的權利義務爭端可以提交到國際海洋法法庭。“一帶一路”提出“加快推進雙邊跨境光纜等建設，規劃建設洲際海底光纜項目”，很多國家都覬覦海底電纜這塊“大蛋糕”，發生爭議在所難免，通過國際司法機構尋求公正也不失為一個不錯的選擇。

（二）我國對策

目前我國還只是ECT的觀察國，也加入了《國際能源憲章》。下一步要做的應該是積極加入ECT談判，為正式簽約做好準備。能源憲章秘書是各國了解ECT的切入點，秘書處也希望我國盡快加入ECT，參與能源憲章進程，中國可以借此機會多與秘書處溝通交流。通過簽署ECT后，也可以在批準之前臨時適用ECT，通過臨時適用條約檢驗ECT對我國究竟是否能夠帶來更積極的效應。當然，我國也應當調整好國內能源法律環境，不斷完善能源相關立法。近些年我國推進電力體制改革，也在2015年重新修訂《電力法》，配套的法律政策還不夠完善，應當盡快調整內容和結構與國際接軌。ECT近些年也對電力領域投入更多關注，這與我國的電力改革不謀而合。加入ECT，我國能取得更大的話語權，應該將多年的經驗積累用于完善ECT的相關制度，促進《過境議定書》的修改與通過，在環境保護方面也可以做出更多貢獻。

四、結論

我國目前與其他國家的電力交往大多是雙邊合作，多通過電力企業之間、電力企業與國家、國家之間簽訂雙邊協議推動電力合作。這種合作模式有其優點，如合作內容和范圍彈性大。但這種“小心謹慎”的雙邊合作模式沒有真正展現出“能源互聯網”的特點，雖然可以盡量避免復雜的多邊糾紛，但是并不利于維持能源安全和經濟發展。究其原因，是我國目前加入的國際法律機制并不能很好地處理能源問題。目前中國參與的與能源最直接相關的多邊法律機制是WTO，有學者認為WTO體系能夠解決能源問題，但是也有很多學者對WTO的適用范圍表示質疑。爭議主要在于能源是否屬于貨物，以及輸電到底是貨物貿易還是服務貿易，然而這兩個問題在WTO中都找不到明確答案。在此背景下，中國加入《能源憲章條約》對于推進“一帶一路”電力互聯互通勢必是最佳選擇。

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