以色列國家安全決策機制演進

摘 要 國家安全是一國生存與發展的前提和基礎，科學、系統、合理的國家安全決策機制對政府來說是至關重要的。以色列自建國以來，由于特殊的歷史背景及地緣政治環境，始終將安全置于國家政治生活前沿，對國家安全決策機制不斷進行調整完善。歷經建國初期國家安全決策權由開國總理戴維·本-古里安一人掌控，到果達爾·梅厄夫人組建“廚房內閣”進行決策，直至二十世紀90年代末被“安全內閣”所代替，其演進過程值得深入研究，并從中總結經驗教訓供我國借鑒。

關鍵詞 國家安全 決策機制 以色列

作者簡介：孫夢雅，北京市對外服務辦公室專職翻譯，研究方向：國際政治、中東問題。

中圖分類號：D7382 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.347

國家安全（National Security）作為一個國際政治學的常用概念，出現于20世紀40年代的美國。美國國土安全部將“國家安全”的范疇定義為：領土、國民、制度、價值觀和國家的全球利益。然而，伴隨國際形勢及意識形態不斷變化，“國家安全”的定義與范疇也不斷發展。英國內閣辦公室將傳統的國家安全界定為“維護國家切身利益免受他國侵害，聚焦于外交、國防和安全政策”，而現代的國家安全理念為“在傳統內涵的基礎上，延伸至對國家公民和生活方式的維護，因此也聚焦于打擊跨國犯罪、流行疾病、自然災害以及恐怖主義等政策領域。”本文研究對象以色列國的“國家安全”概念形成于其建國的《獨立宣言》中：以色列將成為一個猶太人的民族家園，并確保其存在和繁榮。以色列國家安全研究所將更廣泛的“以色列國家安全”定義為：（1）內部和外部安全；（2）以色列的外交關系和國際地位；（3）經濟增長和資源；（4）政府有效治理、決策及實施的能力；（5）社會團結并具有韌性。自建國以來，以色列國家安全面臨嚴峻的挑戰，這使得維護國家安全和采取軍事措施應對外部威脅成為其最為關切的問題。盡管以色列面臨的傳統戰略環境已經改變，但其國家仍秉持開國總理大衛·本-古里安時期宣揚的傳統觀念：以“威懾”、“預警”、“結果導向”為基本原則。近十年來，“防衛”作為第四個支柱被添加進來。由此，上述五個方面及四項基本原則構成本文所涉及的以色列國家安全概念。以色列國家安全決策機制主要歷經以下三個階段：

一、建國初期的國家安全決策機制

建國初期，出于應對周邊阿拉伯國家軍事威脅的需要，身為國家武裝力量總司令的以色列總理同時兼任國防部長，軍政大權“一把抓”，此做法始于以色列開國總理戴維·本-古里安。自1948年建國至1963年，除1953年至1955年短暫辭職期間，本-古里安一直兼任以色列國防部長，將國家安全決策的大權集中在國防部辦公廳，本人也積極推動國家安全機制的構建與發展，堪稱以色列國家安全的“掌舵人”。第一次中東戰爭期間，本-古里安對猶太地下情報安全組織進行大刀闊斧的改造，將其整合為軍事情報部（阿穆恩）、外交部政治司、國家安全總局（辛貝特）和阿利亞-B（B類移民機構）等四大情報安全機構。至此，以色列初步建立起由總理、內閣、國防軍、情報安全部門為核心的國家安全體制，軍隊和情報安全機構均在總理控制之下，以色列國家總理牢牢掌控了國家安全決策權。第二次中東戰爭期間，本-古里安又仿效美國，成立了直屬總理辦公室領導的最高情報機構“摩薩德”，對總理本人負責，后為加強各情報機構之間協調配合，又成立了情報與安全委員會，即情報安全部門首長聯席會議“瓦拉希”。至此，摩薩德、阿穆恩、辛貝特、外交部調研司和B類移民局等五大情報安全部門，與瓦拉希一起正式構成以色列國家情報安全系統。1963年，戴維·本-古里安任命特別委員會來評估國家安全決策過程，并得出“總理有必要在不同觀點與非單一渠道的基礎上對政治、防務及其他問題進行平衡考慮”的結論。

二、“廚房內閣”國家安全決策機制

1973年10月6日，正當以色列舉國共度贖罪日之時，埃及集中兵力向據守蘇伊士運河東岸的以軍發動了猛攻，第四次中東戰爭（又稱“贖罪日戰爭”）爆發。在戰斗的第一階段埃及完全占據主動，一舉突破了被以色列視為堅不可摧的“巴列夫防線”。敘利亞軍隊在北線收復了戈蘭高地的部分失地。戰爭經歷二十余天，雙方均蒙受了巨大損失，尤其是以色列方面，初期的挫敗造成國內心理上出現嚴重恐慌。

實際上，在早在9月25日晚，約旦國王侯賽因就曾秘密飛往特拉維夫，警告梅厄夫人敘利亞即將發動戰爭。但該警告并未引起沉浸在第三次中東戰爭勝利中的以色列的重視，以色列軍事情報局對阿拉伯國家的戰略意圖作出嚴重誤判，認為約旦國王所說的都是其已掌握的情報，堅信阿拉伯國家沒有發動戰爭的能力，直接導致政府安全決策出現偏差。在距離戰爭爆發進6小時的時候，時任國防部長達揚仍堅持認為戰爭不一定爆發。受此影響，梅厄夫人最終決定繼續等待，而非先發制人進行攻擊。

戰爭的失利引發以色列政壇動蕩，也讓梅厄夫人的“戰爭內閣”暴露在公眾視線之下。梅厄夫人在任期間，經常召集內閣中的幾位親信部長來家中議事，對重大事件提前商討作出決策，再于第二天遞交內閣全體會議進行審議。由于包括時任國防部長達揚、副總理兼教育文化部長伊加爾·阿隆、司法部長雅各布·西姆雄·沙皮拉、總理顧問以色列·加利爾等在內的高官經常圍坐在梅厄夫人家廚房進行會議，“戰爭內閣”就以“果達爾廚房”而聞名于世。贖罪日戰爭的失利，讓公眾意識到“廚房內閣”決策機制的弊端：由于時任以色列政府沒有其他參謀機構，本身不能獨立作出情報判斷，致使以色列情報部門和總參發生了的誤判。1974年4月2日，以色列公布了中期調查報告，認為贖罪日戰爭失利最大原因是軍方錯誤地判斷了阿拉伯國家的開戰意圖，戰爭主要責任在情報部門與總參謀部。委員會就以色列情報安全工作提出改進意見，其中就包括成立政府獨立輔佐機構對情報進行研判、情報部門加強情報交流等。顯然，“廚房內閣”的存在反映出在以色列國家安全決策機制中存在一個非正式但舉足輕重的“安全網絡”。這個網絡已嚴重滲入到政治、經濟、社會和文化領域，其影響體現在大事小情各個方面。其成員以非正式、非層級形式連接，對于以色列的安全及提升途徑擁有共同價值觀，具由相同或相似的個人和集體利益，并能攜手在不同層面影響國家公共生活的各個領域。此種決策機制的優勢在于，能夠在危機時刻迅速作出有力決斷，但負面效應也非常明顯：決策圈內成員共同的價值觀和相似的利益極易導致其決策有失偏頗。

三、“安全內閣”國家安全決策機制

20世紀90年代末，伴隨“廚房內閣”引起越來越多決策圈外非核心成員的不滿，“安全內閣”的概念被提出并得以落實。1999年，以色列中間路線領導人伊扎克·莫迪凱的競選綱領提出建立一個旨在實施有效和平與安全計劃的“安全內閣”。根據其設想，“安全內閣”將負責國家外交安全政策的構思、制定與咨詢事務，其領導人由總理任命并統領相關領域的小型專業團隊。

2001年，以色列《政府法》為“安全內閣”的建立提供了法律依據。第六部分規定：“政府應擁有一個由總理（任委員會主席）、代總理（如有此任命的話）、國防部長、內務部長、國內安全部長和財政部長組成的部長委員會。政府依據總理的提議，增加一定數量的成員，但總人數不得超過內閣成員總數的一半。”關于部長委員會解決的問題，法律規定：“外交、安全問題的解決方案將由委員會內部討論；委員會的議程及與會成員將有總統與部長協商后確定；部長在最終決定前，可要求在委員會內部辯論的任何議題轉由整個內閣會議討論。”該委員會即由總理及部分內閣成員組成的“安全內閣”，即以色列國家安全最高決策機構，凡是關于國家重大安全問題的決定必經其審議和批準。法律授予該委員會的權力還包括：確定以色列安全機構的目標和政策；包括軍隊結構、部署、警報、裝備、研究開發在內的國防事務；收取年度國家情報評估并監督該領域活動；接收關于外交、軍事及安全行動的情報。

相較于“廚房內閣”，“安全內閣”的范圍和人數有所擴大，且成員對于安全形勢與政策均秉承各自主張，有效避免了“廚房內閣”政見相向導致的決策失誤。但其仍具有一定的局限性，如能夠進入“安全內閣”的成員必須由總理指定，且涵蓋部門有限，無法全面整合各方信息，政策的上傳下達也缺乏有力的執行。但由于以色列特殊的國情與政體，“安全內閣”至今仍是以色列國家安全決策機制的核心。

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