淺談軍民融合背景下的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)

應(yīng)新權(quán)　聞曉歌

摘 要 軍民融合發(fā)展是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，在將來(lái)一定可以推動(dòng)我國(guó)國(guó)防動(dòng)員能力的快速提升，并促進(jìn)我國(guó)國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。在此背景下，文章從充分認(rèn)清基于軍民融合發(fā)展國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的重要性出發(fā)，分析了當(dāng)前我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀及問(wèn)題，提出了完善基于軍民融合發(fā)展的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的一些現(xiàn)實(shí)舉措，如完善國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系、扎實(shí)推進(jìn)專項(xiàng)立法、加快出臺(tái)配套法規(guī)等。

關(guān)鍵詞 軍民融合 國(guó)防動(dòng)員 法規(guī)建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：應(yīng)新權(quán)，軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生一隊(duì)；聞曉歌，軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院國(guó)防經(jīng)濟(jì)系副教授 。

中圖分類號(hào)：E25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.354

黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略決策，將依法治軍納入依法治國(guó)總體布局。習(xí)主席同時(shí)強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化法治保障，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)軍民融合發(fā)展”。軍民融合發(fā)展作為統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略，作為強(qiáng)國(guó)防、促發(fā)展的戰(zhàn)略之舉，為提升國(guó)防動(dòng)員能力注入了新的活力。在此背景下加快法規(guī)建設(shè)、依法推進(jìn)融合刻不容緩。國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，作為保障國(guó)防動(dòng)員工作落實(shí)、提高國(guó)防動(dòng)員質(zhì)量的有效措施，也是依法治國(guó)、依法治軍的一個(gè)重要組成部分，更是做好軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)舉措。

一、軍民融合背景下國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一） 國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

國(guó)防動(dòng)員法規(guī)，是由國(guó)家制定并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的關(guān)于國(guó)防動(dòng)員的法律、法令、條令、條例、規(guī)定等法律和規(guī)章的統(tǒng)稱，是國(guó)家法律體系的有機(jī)組成部分。國(guó)防動(dòng)員法規(guī)通常可分為基本法規(guī)和專門法規(guī)。

1.國(guó)防動(dòng)員基本法規(guī)：國(guó)防動(dòng)員基本法規(guī)，是依據(jù)國(guó)家《憲法》和國(guó)防基本法確定的基本原則，由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定并頒布實(shí)施的關(guān)于國(guó)防動(dòng)員的基本法律規(guī)范。國(guó)防動(dòng)員基本法規(guī)，作為國(guó)防基本法規(guī)的下位法，以及制定國(guó)防動(dòng)員其他法規(guī)的依據(jù)。通常由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)頒布施行。如俄羅斯的頒布的《俄羅斯聯(lián)邦動(dòng)員準(zhǔn)備與動(dòng)員法》、法國(guó)1952年頒布的《總動(dòng)員法》、日本1938年頒布的《國(guó)家總動(dòng)員法》以及我國(guó)于2010年頒布的《國(guó)防動(dòng)員法》等，都應(yīng)看作是國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域的基本法規(guī)。

2.關(guān)于國(guó)防動(dòng)員專門法規(guī)：根據(jù)國(guó)防動(dòng)員基本法所確定的方針、原則和要求制定的國(guó)防動(dòng)員專門法規(guī)，是就國(guó)防動(dòng)員某一領(lǐng)域或某一方面的有關(guān)內(nèi)容所作出的法律規(guī)范。在國(guó)防動(dòng)員專門法規(guī)方面，目前我國(guó)已在武裝力量動(dòng)員、國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、交通動(dòng)員以及防空動(dòng)員等方面頒布了專門法規(guī)。如武裝力量動(dòng)員領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)兵役法》、《中國(guó)人民解放軍預(yù)備役軍官法》、《征兵工作條例》、《民兵工作條例》、《民兵參戰(zhàn)支前工作規(guī)定》、《中國(guó)人民解放軍動(dòng)員工作條例》；國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法》、《戰(zhàn)備應(yīng)急通信管理?xiàng)l例》、《電信基本建設(shè)貫徹國(guó)防要求技術(shù)規(guī)定》等。

（二） 軍民融合背景下國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)中存在的問(wèn)題

自2010年《國(guó)防動(dòng)員法》頒布實(shí)施以來(lái)，國(guó)防動(dòng)員法制化建設(shè)步伐加快，行業(yè)性、區(qū)域性軍民融合法規(guī)或意見(jiàn)陸續(xù)出臺(tái)，為推進(jìn)融合提供了保障。各地統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防動(dòng)員建設(shè)，積極探索推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員各個(gè)領(lǐng)域的軍民融合，軍民結(jié)合面越來(lái)越廣、融合度越來(lái)越深、路子越走越寬，取得了良好的國(guó)防動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)建設(shè)效益。但是，按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，按照深度融合發(fā)展的目標(biāo)要求，國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)還存在著一定現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一是法規(guī)體系不夠健全。當(dāng)下，因?yàn)槠湟罁?jù)性和操作性均不夠明確，《國(guó)防法》、《兵役法》和《國(guó)防動(dòng)員法》等法律的實(shí)施作為我國(guó)國(guó)防動(dòng)員工作的主要依靠，也反映出了當(dāng)前我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系還不夠健全，立法工作還不能滿足實(shí)際的需求。法規(guī)建設(shè)是推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的根本保障。

二是法規(guī)制度各成體系、互不銜接。從軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展的層面看，目前我國(guó)國(guó)防動(dòng)員體系主要由戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的國(guó)防動(dòng)員體系和急時(shí)應(yīng)急的國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理體系構(gòu)成。我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)有《民兵工作條例》、《國(guó)防交通條例》、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》等。但這些法規(guī)中很少涉及應(yīng)急處理事件。同樣，應(yīng)急的法規(guī)如《破壞性地震應(yīng)急條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也很少有國(guó)防動(dòng)員方面的規(guī)定。有關(guān)應(yīng)急管理法規(guī)與戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員法規(guī)，除在應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件方面有一定的重合外，都是自成體系，而且也沒(méi)有相應(yīng)的銜接規(guī)定。

總而言之，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域在軍民融合發(fā)展的大背景下就顯得有些許的滯后不前了，在法律規(guī)范的基礎(chǔ)性建設(shè)上仍有缺陷，在具體的實(shí)施細(xì)則方面與運(yùn)行制度上仍舊存在著信息不完善的缺陷，且面臨著比較繁雜的障礙，在依法治國(guó)的要求方面，軍民融合式發(fā)展國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)與之有較大差距。

二、軍民融合背景下加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的重要性

實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容是構(gòu)建一個(gè)完善的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系，而這一重要內(nèi)容也成為了國(guó)家的各級(jí)政府、軍隊(duì)、企事業(yè)單位乃至我們每一個(gè)公民所共有的責(zé)任。面對(duì)軍民融合越來(lái)越密切發(fā)展的大背景下，全國(guó)各地都存在著諸多不同的矛盾，而這些矛盾多是因?yàn)榛A(chǔ)建設(shè)、發(fā)展程度的不同而產(chǎn)生。根據(jù)《國(guó)防動(dòng)員法》可知，快速推動(dòng)并牢牢把握住國(guó)防動(dòng)員地方法規(guī)的建立，不僅僅體現(xiàn)出了解決國(guó)防動(dòng)員矛盾問(wèn)題的地域特殊性以及快速推動(dòng)地方國(guó)防動(dòng)員工作的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)對(duì)于國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系細(xì)化完善、國(guó)防動(dòng)員能力全方位提升的重要措施，也就顯得十分重要。

（一）是推進(jìn)深化改革、落實(shí)依法治國(guó)方略的迫切需要

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次會(huì)議指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色軍民融合式發(fā)展路子，堅(jiān)持富國(guó)和強(qiáng)軍相統(tǒng)一，加強(qiáng)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)”。在依法治國(guó)的大方針下，唯有完善軍民融合法律體系，對(duì)軍民融合領(lǐng)域進(jìn)行深化改革，才能更好的實(shí)現(xiàn)軍民融合的大目標(biāo)。軍民融合發(fā)展，在組織形式上的重要體現(xiàn)是國(guó)防動(dòng)員，而這一重要的體現(xiàn)則直接與軍民聯(lián)系的程度與方式相關(guān)聯(lián)。在軍民融合深度發(fā)展的大背景中，及范圍和內(nèi)容不斷廣泛擴(kuò)展，此處的軍民融合不僅僅涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)防等方面，更加維護(hù)了黨、國(guó)家、軍隊(duì)和各企事業(yè)單位以及民間社會(huì)團(tuán)體更甚于每個(gè)公民個(gè)體的利益。在國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了更大范圍更高層次更深程度上的良性互動(dòng)，這一互動(dòng)不光為國(guó)防動(dòng)員建設(shè)創(chuàng)立了一片新的廣闊空間，還對(duì)國(guó)防動(dòng)員法制建設(shè)提出了更為深層次的要求。軍民融合發(fā)展的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的加強(qiáng)，把國(guó)防動(dòng)員軍民融合發(fā)展得更為徹底全面，把國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)作為一個(gè)完備的法律依據(jù)來(lái)更加完善的發(fā)展國(guó)防動(dòng)員軍民融合。

（二）為軍民深度融合發(fā)展提供有力保障

完善法律體系是軍民融合的深度發(fā)展的保障。就當(dāng)下形式來(lái)看，影響軍民深度融合發(fā)展的重要因素是體制機(jī)制。如果想要推動(dòng)軍民深度融合就需要對(duì)頂層策劃進(jìn)行加強(qiáng)，法律體系進(jìn)行完善，并且實(shí)現(xiàn)有法可依。與此同時(shí)，作為國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署與事關(guān)我國(guó)的國(guó)民生活以及國(guó)家安全的重要領(lǐng)域，軍民融合，必須根據(jù)依法治國(guó)的總要求，對(duì)其自身不斷進(jìn)行完善，促進(jìn)其深度的發(fā)展。不斷推進(jìn)基于軍民融合發(fā)展的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)，并逐漸引領(lǐng)軍民融合發(fā)展納入法規(guī)軌道，使得國(guó)防動(dòng)員軍民融合發(fā)展有法可依，有章可循，不斷對(duì)配套政策法規(guī)進(jìn)行完善，使得軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的總方向、原則、思路都有法可依，對(duì)于融合發(fā)展過(guò)程中的各種問(wèn)題的解決方法進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)引導(dǎo)，使得國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)更深程度的融合。

三、軍民融合背景下加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)的基本舉措

建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是黨中央對(duì)于全面依法治國(guó)的總目標(biāo)的明確指導(dǎo)。國(guó)防動(dòng)員工作的法規(guī)制度建設(shè)的重要法治環(huán)境是由依法治國(guó)的總目標(biāo)所提供的，這就要求相關(guān)部門要積極的參與，對(duì)于法規(guī)制度要加強(qiáng)宣傳，并不斷落實(shí)國(guó)防動(dòng)員法規(guī)制度，增強(qiáng)法規(guī)制度的有效強(qiáng)度。

（一）完善軍民融合背景下國(guó)防動(dòng)員基本法規(guī)

在歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，軍民融合發(fā)展已成為必然趨勢(shì)，且在時(shí)代發(fā)展過(guò)程中，國(guó)防動(dòng)員也在不斷發(fā)展并發(fā)生著巨大的變化，這就迫切的要求，我國(guó)在國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)上有一定的突破，建立一種適合軍民融合發(fā)展的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系，當(dāng)法治具有強(qiáng)有力的保障時(shí)，才能夠更好地、有序地開(kāi)展推進(jìn)國(guó)防動(dòng)員軍民融合發(fā)展工作。

形成一個(gè)完善的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)體系是全面依法治國(guó)的重要要求。而這就要求我們不僅僅是要在《國(guó)防法》、《國(guó)防動(dòng)員法》等法規(guī)中不斷完善、充實(shí)并規(guī)范軍民融合發(fā)展的基本方針、原則等綱領(lǐng)性的內(nèi)容，還要不斷健全完善各個(gè)領(lǐng)域動(dòng)員法規(guī)和地方性的動(dòng)員法規(guī)，對(duì)于軍民融合發(fā)展中不適合的條款要進(jìn)行剔除，使得軍民融合發(fā)展所需的體制機(jī)制內(nèi)容能夠更加充實(shí)，且不斷增強(qiáng)法規(guī)制度的針對(duì)性和操作性。

（二）扎實(shí)推進(jìn)基于軍民融合的專項(xiàng)立法工作

我國(guó)軍民融合建設(shè)的重要內(nèi)容，是軍民融合國(guó)防動(dòng)員的建設(shè)與發(fā)展，因?yàn)檫@一重要內(nèi)容的特殊性，我們不光要在一些公共法律法規(guī)中給予明確與規(guī)范，還要為其建立相關(guān)的專項(xiàng)法規(guī)。唯有專項(xiàng)立法才能夠?qū)崿F(xiàn)階級(jí)制約軍民融合發(fā)展的瓶頸的突破，才能夠更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。國(guó)防動(dòng)員法規(guī)是基于軍民融合發(fā)展而建設(shè)的，加快各項(xiàng)軍隊(duì)實(shí)力、國(guó)防科技、民用資源的征用與補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的軍民融合動(dòng)員法規(guī)專項(xiàng)立法進(jìn)程，才能夠在國(guó)防動(dòng)員重點(diǎn)領(lǐng)域主要行業(yè)中使得軍民融合發(fā)展具有更加完善的法律規(guī)范，使得軍民融合發(fā)展走上可持續(xù)道路。

（三） 加快地方性法規(guī)的出臺(tái)

規(guī)范國(guó)防動(dòng)員軍民融合發(fā)展工作秩序必須具有配套的政策法規(guī)和規(guī)章，唯有如此，才能夠更好的提升軍民融合發(fā)展法治化能力。加快出臺(tái)各個(gè)重要領(lǐng)域和重大項(xiàng)目以貫徹國(guó)防需求、民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)防建設(shè)等方面的相關(guān)配套法規(guī)，是基于加強(qiáng)軍民融合發(fā)展的國(guó)防動(dòng)員法規(guī)建設(shè)中進(jìn)行的，而這種做法可以更好的刺激市場(chǎng)與站場(chǎng)有效對(duì)接；對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、科技、信息、文化、教育、工業(yè)制造等行業(yè)要加快制定相關(guān)推進(jìn)軍民融合發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，使得各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的軍民融合發(fā)展更加明確化。同時(shí)各個(gè)地區(qū)還要不斷完善應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)資源的整合與需要等相關(guān)的地方性法規(guī)，為該地區(qū)國(guó)防動(dòng)員的相關(guān)內(nèi)容提供一個(gè)具有可行性的行為準(zhǔn)則。

法律是一個(gè)國(guó)家的根本，而良法是善治的前提。國(guó)防動(dòng)員若想要推動(dòng)地方立法，就要牢牢把握住立法質(zhì)量的提高這一關(guān)鍵，根據(jù)《國(guó)防動(dòng)員法》，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，因地制宜，按照立法相關(guān)原則，制定科學(xué)的法律條款，出臺(tái)一個(gè)可以使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益與國(guó)防效益相互共贏的地方性法規(guī)。在加快地方性法規(guī)的出臺(tái)的過(guò)程中，應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn)：一是要注意統(tǒng)籌全局，發(fā)揮國(guó)防動(dòng)員地方性法規(guī)的補(bǔ)充性作用。在相關(guān)法律法規(guī)的建立過(guò)程中，不能只注重某一方面，而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緊密聯(lián)接，不斷細(xì)化；二是立足客觀現(xiàn)實(shí)，在國(guó)防動(dòng)員地方性法規(guī)的建設(shè)中要體現(xiàn)出地域特色。立足現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將這些年來(lái)的國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域方面的成熟經(jīng)驗(yàn)和有效做法都加入法規(guī)條文中，使得立法更加具有針對(duì)性；三是要著眼于實(shí)踐應(yīng)用，增強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員地方性法規(guī)的可操作性。為推動(dòng)國(guó)防動(dòng)員平時(shí)建設(shè)和戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)國(guó)防動(dòng)員潛力轉(zhuǎn)化提供有效依據(jù)。使國(guó)防動(dòng)員重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重要工作在法律上法規(guī)層面予以具體規(guī)定，從而增加法律法規(guī)的適用性和可操作性。

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