參與主體視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保障研究

摘 要 在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐也進(jìn)一步加快，可以說實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營已經(jīng)是一個大的趨勢。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體主要有政府、農(nóng)民、企業(yè)和農(nóng)村集體組織，這些多個參與主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中都有各自的利益目標(biāo)。但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，農(nóng)民作為主要的參與主體，農(nóng)民的利益卻經(jīng)常受到損害。本文從參與主體的視角出發(fā)，在闡述各主體利益的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)民的利益受損原因并提出保護(hù)農(nóng)民利益的對策。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民利益 利益保障

作者簡介：薛志鵬，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.358

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！币虻刂埔说募涌燹r(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及到多個參與主體，這些參與主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中都有自己的利益目標(biāo)。但是在流轉(zhuǎn)的實(shí)際過程當(dāng)中，由于農(nóng)民自身的弱勢地位和對流轉(zhuǎn)信息不對稱等因素的制約，農(nóng)民作為最重要的流轉(zhuǎn)參與主體，他們卻經(jīng)常受到不同程度的侵害，已經(jīng)嚴(yán)重的影響到了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。因此，本文將著重研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益保護(hù)的問題，深入分析其中的原因并提出相應(yīng)的對策。

一、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各參與主體的利益分析

（一）中央層面的利益分析

由于中央政府是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的制定者和推動者，所以中央政府在宏觀層面對農(nóng)村的政策和決策是非常理性的，中央針對農(nóng)村大量拋荒現(xiàn)象和農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移等原因，考慮到國家的糧食安全和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，中央政府為了實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，提高土地的利用率，并且中央針對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端越來越顯露的情況下，為了化解人地矛盾，繼續(xù)保持和穩(wěn)定土地承包關(guān)系，所以國家支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)也是順應(yīng)國際環(huán)境的變化，同時國家考慮到農(nóng)業(yè)關(guān)系到國際民生，所以中央政府在尊重農(nóng)民意愿和重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，讓各地要因地制宜的推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）地方政府的利益分析

地方政府一方面是國家政策的執(zhí)行者，能夠加快推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并盡快形成農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)民的收入，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證了中央政策的有效實(shí)施；另一方面在土地流轉(zhuǎn)過程中，一些地方政府為了獲得“特殊”利益，會以土地調(diào)整、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)民集中居住等名義進(jìn)行權(quán)力尋租并獲得大量收益。還有一些地方政府出于政績的目的，由于中央很重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)，所以部分地方政府不能夠很好的全面考慮該地是否適合農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適合什么樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，政府就盲目加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（三）村委會的利益分析

村委會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中起著很重要的作用，可以說村委會是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介人，他們有著多重的利益目標(biāo)。第一，村委會出于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，并且存在很多分散的土地轉(zhuǎn)包和出租現(xiàn)象，村委會就根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況看是否進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而提高和促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，在實(shí)際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，村委會為了達(dá)到讓農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的目的，會費(fèi)勁口舌去說服農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民的意愿，村委會和轉(zhuǎn)入大戶一起分享流轉(zhuǎn)帶來的收益。第三，村委會在我國農(nóng)村起著很大的作用，但實(shí)際是村委會的權(quán)力卻很大，村委會完全聽從上級政府的安排，并且很積極的推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（四）農(nóng)民的利益分析

農(nóng)民主要是以種地謀生，但是如今依靠種地取得收入和外出務(wù)工取得收入出現(xiàn)了很大的反差，導(dǎo)致農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移到城市從事非農(nóng)生產(chǎn)，同時農(nóng)村大量的土地被閑置。農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)是存在矛盾心理的，一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民心里失去了安全感，變成了失地農(nóng)民；二是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地之后，既可以從土地這里獲得一定的資金，還可以從事一些其他的非農(nóng)職業(yè)，從而提高農(nóng)民的收入。

（五）企業(yè)的利益分析

企業(yè)參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠給企業(yè)帶來更多的收益，一是可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用，二是企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營可以降低生產(chǎn)成本，把現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)結(jié)合，從而提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平并獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的原因

中央政府為了提高農(nóng)民的收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，進(jìn)一步鼓勵多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并且一再強(qiáng)調(diào)在具體的流轉(zhuǎn)過程中一定要尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯。但是筆者發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的利益經(jīng)常受到不同程度的損害，比如：農(nóng)民作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中主要的參與主體卻不能完全的參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的制定和實(shí)施當(dāng)中，農(nóng)民處于被流轉(zhuǎn)的地位，并且缺乏對流轉(zhuǎn)的監(jiān)督權(quán)；農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后卻不能獲得比較滿意的收益，讓很多農(nóng)民后悔進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。分析其中的原因主要有：

（一）地方政府強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)民利益受損

地方政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)要做到適度參與，并且通過制定宏觀政策來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，還可以加快形成和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。然而，實(shí)際情況是地方政府面對多種利益目標(biāo)的誘惑，過分參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，地方政府往往還是很強(qiáng)勢的一方。一些地方政府用行政命令強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地搞“反租倒包”；不尊重農(nóng)民的意愿也不和農(nóng)民協(xié)商，強(qiáng)行農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)；針對不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶采取軟磨硬泡的方式讓農(nóng)民不得不進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（二）村委會管理和服務(wù)的意識差導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損

村委會在代表農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)決策過程中，因?yàn)榇逦瘯@得的流轉(zhuǎn)信息比較全面，而農(nóng)民則對流轉(zhuǎn)的信息了解的很少，并且農(nóng)民完全是聽從村委會的組織領(lǐng)導(dǎo)和安排，在這種情況下，村委會就會產(chǎn)生權(quán)力尋租的機(jī)會。由于農(nóng)民是處在弱勢的地位，只能決定自己流轉(zhuǎn)的意愿，但是不能夠?qū)Υ逦瘯M(jìn)行有效的監(jiān)督，并且也不能參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)具體政策的制定和執(zhí)行中去，只是等著簽字和按手印。村委會根本不是站在農(nóng)民的角度為農(nóng)民的利益考慮，而是在流轉(zhuǎn)過程中盡可能的為自己爭取最大的利益，只要自己能獲得利益，剩下的就完全不管農(nóng)民利益受損的情況。由于制度的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民的利益根本無法得到保障，并且不能夠控制和監(jiān)督村委會的權(quán)力，所以村委會更多的是與民爭利。

（三）缺乏有效的制約機(jī)制來管控企業(yè)的違約違法行為

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方，面臨著經(jīng)營不好和盈利出現(xiàn)虧損的情況，很容易導(dǎo)致企業(yè)違背流轉(zhuǎn)的合約，比如不能按時支付租金和企業(yè)“逃跑”現(xiàn)象的發(fā)生，一旦出現(xiàn)上述情況，農(nóng)民將直接受損。企業(yè)在轉(zhuǎn)入土地后也會在土地上進(jìn)行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而農(nóng)民在企業(yè)出現(xiàn)“跑路”后，還面臨著恢復(fù)土地效力的成本問題。造成這一現(xiàn)象主要是農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，簽訂的一些合同和協(xié)議很草率，沒有經(jīng)過相關(guān)部門的認(rèn)定且不具有法律效力，這直接導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損情況大量發(fā)生。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護(hù)的對策建議

（一）突出農(nóng)民的主體地位，政府合理參與

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民作為轉(zhuǎn)出方，應(yīng)該是在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演者重要的角色并發(fā)揮著主導(dǎo)作用。另外，還有企業(yè)也是就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方，企業(yè)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色也很重要并發(fā)揮重要作用。而地方政府和村委會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中則扮演著引導(dǎo)者和服務(wù)者的角色，并把整個流轉(zhuǎn)的過程進(jìn)行很好的管理和控制，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。因此，尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)農(nóng)民的利益不受侵犯，政府就要減少行政干預(yù)，并充分讓農(nóng)民參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的整個過程中去，尤其是農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)和自己利益的表達(dá)權(quán)，并且還要具有監(jiān)督政府的監(jiān)督權(quán)，防止地方政府和村委會的權(quán)力尋租，讓農(nóng)民根據(jù)自家的實(shí)際情況決定自己的土地是否參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并且流轉(zhuǎn)后的獲益情況，這些都需要農(nóng)民在充分考慮之后再做決定，地方政府和村委會不可以強(qiáng)加干預(yù)，尤其是采取強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為。

（二）村委會要創(chuàng)新管理方式和運(yùn)作方式

我國在農(nóng)村實(shí)行村民自治的管理方式，讓村委會和村民進(jìn)行自我管理的機(jī)制和結(jié)構(gòu)。如今在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，需要更進(jìn)一步的健全和完善農(nóng)村的管理機(jī)制，尤其是要擴(kuò)大和規(guī)范農(nóng)民民主參與的程序，擴(kuò)大農(nóng)民的參與方式，可以通過成立村民議事會和議事監(jiān)督委員會，這樣讓廣大村民能夠?qū)Υ逦瘯M(jìn)行更有效的監(jiān)督并保證農(nóng)民的利益表達(dá)。村委會要定期召開村民議事大會，把村委會干部的想法和農(nóng)民及時溝通，并充分聽取農(nóng)民的意見。村委會要把議事的內(nèi)容和程序進(jìn)行公示，讓農(nóng)民主動獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，不落一個農(nóng)民，全村動員，讓村里的每一件大事都有農(nóng)民的話語權(quán)，只有這樣才能更好的尊重和保護(hù)農(nóng)民的利益。

（三）讓法律來規(guī)范和約束農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序和內(nèi)容

我國的《土地承包法》以法律的形式對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了明確且規(guī)范的要求，對流轉(zhuǎn)的主體和流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力和義務(wù)，還有流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種矛盾都進(jìn)行了詳細(xì)的要求，所以要保證農(nóng)民的利益不受侵犯，必須按照《土地承包法》的要求進(jìn)行。作為轉(zhuǎn)入方的企業(yè)更要完全遵守，企業(yè)要和農(nóng)戶簽訂具有法律效力的流轉(zhuǎn)契約和文書合同，不能欺騙農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)民不懂合同的簽訂，所以要讓相關(guān)法律部門進(jìn)行合同有效鑒定，從而來保障農(nóng)民的權(quán)益。為了防止流轉(zhuǎn)雙方因?yàn)槭找媲闆r發(fā)生變化產(chǎn)生的違約事件，所以在簽訂合同或者協(xié)議時，一定要明確在一方利益受到損失時，應(yīng)該重新進(jìn)行談判確保雙方的利益不受損失。政府應(yīng)該加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)中的執(zhí)行情況，保證所簽合同的正常履行。

（四）健全和完善相關(guān)的農(nóng)村社會保障制度

農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)之后，很多農(nóng)民從心理上覺得自己失去了保障，失去了對土地的依賴。那么，我們政府就應(yīng)該加快建立和完善相應(yīng)的配套制度，從而確保農(nóng)民的利益保障。加快推進(jìn)和完善農(nóng)村社會保障制度，讓農(nóng)民逐漸的放松對土地的依賴程度。各地應(yīng)該從本地的實(shí)際情況出發(fā)，逐步提高農(nóng)村的社會保障水平，比如醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村基本的社會保障制度。應(yīng)該加快發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營保險，確保農(nóng)民的種地風(fēng)險最小化。通過加大資金投入力度，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，可以讓農(nóng)民就近就業(yè)，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民可以進(jìn)一步提高農(nóng)民的收入。加快建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，從而減少農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，這樣也就保障了農(nóng)民沒有土地的情況下也有收入來源的情況。在現(xiàn)行體制下，土地是農(nóng)民的保障，土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民就失去了保障，失去了安全感，應(yīng)該建立農(nóng)村社會救濟(jì)和社會互助服務(wù)體系，對經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民實(shí)行優(yōu)撫安置，提高農(nóng)民的心理安全感，確保農(nóng)民的利益和農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后沒有后顧之憂。

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