參與主體視角下農地流轉中農民利益保障研究

摘 要 在“三權分置”背景下，農村土地流轉的步伐也進一步加快，可以說實現農地流轉的規模化經營已經是一個大的趨勢。農地流轉的主體主要有政府、農民、企業和農村集體組織，這些多個參與主體在農地流轉中都有各自的利益目標。但是在農地流轉實踐中，農民作為主要的參與主體，農民的利益卻經常受到損害。本文從參與主體的視角出發，在闡述各主體利益的基礎上，分析農民的利益受損原因并提出保護農民利益的對策。

關鍵詞 土地流轉 農民利益 利益保障

作者簡介：薛志鵬，河北師范大學法政與公共管理學院政治學理論專業碩士研究生。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.358

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“必須切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。”因地制宜的加快農村承包經營權流轉，實現農地的規模化經營。農地流轉涉及到多個參與主體，這些參與主體在農地流轉中都有自己的利益目標。但是在流轉的實際過程當中，由于農民自身的弱勢地位和對流轉信息不對稱等因素的制約，農民作為最重要的流轉參與主體，他們卻經常受到不同程度的侵害，已經嚴重的影響到了農民的生產生活水平。因此，本文將著重研究農地流轉過程中農民利益保護的問題，深入分析其中的原因并提出相應的對策。

一、我國農地流轉中各參與主體的利益分析

（一）中央層面的利益分析

由于中央政府是農地流轉政策的制定者和推動者，所以中央政府在宏觀層面對農村的政策和決策是非常理性的，中央針對農村大量拋荒現象和農村勞動力大量轉移等原因，考慮到國家的糧食安全和實現農業的現代化，中央政府為了實現土地資源的最佳配置，實現土地的規模化經營，提高土地的利用率，并且中央針對家庭聯產承包責任制的弊端越來越顯露的情況下，為了化解人地矛盾，繼續保持和穩定土地承包關系，所以國家支持農地流轉也是順應國際環境的變化，同時國家考慮到農業關系到國際民生，所以中央政府在尊重農民意愿和重視發展農村經濟的角度出發，讓各地要因地制宜的推進農村土地流轉。

（二）地方政府的利益分析

地方政府一方面是國家政策的執行者，能夠加快推動農地流轉，并盡快形成農地規模化經營，提高農民的收入，推動農村經濟發展，保證了中央政策的有效實施；另一方面在土地流轉過程中，一些地方政府為了獲得“特殊”利益，會以土地調整、農業綜合開發和農民集中居住等名義進行權力尋租并獲得大量收益。還有一些地方政府出于政績的目的，由于中央很重視農地流轉，所以部分地方政府不能夠很好的全面考慮該地是否適合農地流轉和適合什么樣的農地流轉，政府就盲目加快農地流轉。

（三）村委會的利益分析

村委會在農地流轉過程中起著很重要的作用，可以說村委會是農地流轉的中介人，他們有著多重的利益目標。第一，村委會出于當地農村勞動力大量轉移，并且存在很多分散的土地轉包和出租現象，村委會就根據當地的實際情況看是否進行農地流轉，從而提高和促進集體經濟的發展。第二，在實際的農地流轉過程中，村委會為了達到讓農戶流轉的目的，會費勁口舌去說服農戶進行土地流轉，不尊重農民的意愿，村委會和轉入大戶一起分享流轉帶來的收益。第三，村委會在我國農村起著很大的作用，但實際是村委會的權力卻很大，村委會完全聽從上級政府的安排，并且很積極的推進農村土地流轉。

（四）農民的利益分析

農民主要是以種地謀生，但是如今依靠種地取得收入和外出務工取得收入出現了很大的反差，導致農村大量勞動力轉移到城市從事非農生產，同時農村大量的土地被閑置。農戶對土地流轉是存在矛盾心理的，一是農地流轉后，農民心里失去了安全感，變成了失地農民；二是農戶流轉出土地之后，既可以從土地這里獲得一定的資金，還可以從事一些其他的非農職業，從而提高農民的收入。

（五）企業的利益分析

企業參與到農地流轉能夠給企業帶來更多的收益，一是可以實現農業的現代化技術應用，二是企業實現規模經營可以降低生產成本，把現代化的生產要素實現最優結合，從而提高農業的現代化水平并獲得規模經濟效益。

二、我國農地流轉中農民利益受損的原因

中央政府為了提高農民的收入，實現農業的現代化，進一步鼓勵多種形式的農地流轉，并且一再強調在具體的流轉過程中一定要尊重農民的意愿，保護好農民的權益不受侵犯。但是筆者發現，在農地流轉過程中，農民的利益經常受到不同程度的損害，比如：農民作為農地流轉中主要的參與主體卻不能完全的參與到農地流轉政策的制定和實施當中，農民處于被流轉的地位，并且缺乏對流轉的監督權；農民土地流轉后卻不能獲得比較滿意的收益，讓很多農民后悔進行農地流轉。分析其中的原因主要有：

（一）地方政府強制農民進行農地流轉導致農民利益受損

地方政府對農地流轉要做到適度參與，并且通過制定宏觀政策來彌補市場機制的不足，還可以加快形成和完善農地流轉市場。然而，實際情況是地方政府面對多種利益目標的誘惑，過分參與到農地流轉過程當中，地方政府往往還是很強勢的一方。一些地方政府用行政命令強行收回農民的承包地搞“反租倒包”；不尊重農民的意愿也不和農民協商，強行農民進行農地流轉；針對不愿意流轉的農戶采取軟磨硬泡的方式讓農民不得不進行農地流轉。

（二）村委會管理和服務的意識差導致農民的利益受損

村委會在代表農民作出流轉決策過程中，因為村委會獲得的流轉信息比較全面，而農民則對流轉的信息了解的很少，并且農民完全是聽從村委會的組織領導和安排，在這種情況下，村委會就會產生權力尋租的機會。由于農民是處在弱勢的地位，只能決定自己流轉的意愿，但是不能夠對村委會進行有效的監督，并且也不能參與到農地流轉具體政策的制定和執行中去，只是等著簽字和按手印。村委會根本不是站在農民的角度為農民的利益考慮，而是在流轉過程中盡可能的為自己爭取最大的利益，只要自己能獲得利益，剩下的就完全不管農民利益受損的情況。由于制度的缺陷，導致農民的利益根本無法得到保障，并且不能夠控制和監督村委會的權力，所以村委會更多的是與民爭利。

（三）缺乏有效的制約機制來管控企業的違約違法行為

在市場經濟條件下，企業作為農地流轉的轉入方，面臨著經營不好和盈利出現虧損的情況，很容易導致企業違背流轉的合約，比如不能按時支付租金和企業“逃跑”現象的發生，一旦出現上述情況，農民將直接受損。企業在轉入土地后也會在土地上進行相關基礎設施的建設，而農民在企業出現“跑路”后，還面臨著恢復土地效力的成本問題。造成這一現象主要是農地流轉行為不規范，簽訂的一些合同和協議很草率，沒有經過相關部門的認定且不具有法律效力，這直接導致農民的利益受損情況大量發生。

三、農地流轉中農民利益保護的對策建議

（一）突出農民的主體地位，政府合理參與

農村土地流轉的主體是農民，農民作為轉出方，應該是在自愿的基礎上進行的農地流轉，在農地流轉中扮演者重要的角色并發揮著主導作用。另外，還有企業也是就是農地流轉的轉入方，企業在農地流轉中的角色也很重要并發揮重要作用。而地方政府和村委會在農地流轉中則扮演著引導者和服務者的角色，并把整個流轉的過程進行很好的管理和控制，從而促進農地流轉的順利進行。因此，尊重農民的意愿，保護農民的利益不受侵犯，政府就要減少行政干預，并充分讓農民參與到農地流轉的整個過程中去，尤其是農民對農地流轉的知情權和自己利益的表達權，并且還要具有監督政府的監督權，防止地方政府和村委會的權力尋租，讓農民根據自家的實際情況決定自己的土地是否參與農地流轉，并且流轉后的獲益情況，這些都需要農民在充分考慮之后再做決定，地方政府和村委會不可以強加干預，尤其是采取強制農民進行農地流轉的行為。

（二）村委會要創新管理方式和運作方式

我國在農村實行村民自治的管理方式，讓村委會和村民進行自我管理的機制和結構。如今在農地流轉中，需要更進一步的健全和完善農村的管理機制，尤其是要擴大和規范農民民主參與的程序，擴大農民的參與方式，可以通過成立村民議事會和議事監督委員會，這樣讓廣大村民能夠對村委會進行更有效的監督并保證農民的利益表達。村委會要定期召開村民議事大會，把村委會干部的想法和農民及時溝通，并充分聽取農民的意見。村委會要把議事的內容和程序進行公示，讓農民主動獻計獻策，不落一個農民，全村動員，讓村里的每一件大事都有農民的話語權，只有這樣才能更好的尊重和保護農民的利益。

（三）讓法律來規范和約束農地流轉的程序和內容

我國的《土地承包法》以法律的形式對農地流轉進行了明確且規范的要求，對流轉的主體和流轉雙方的權力和義務，還有流轉方式和流轉產生的各種矛盾都進行了詳細的要求，所以要保證農民的利益不受侵犯，必須按照《土地承包法》的要求進行。作為轉入方的企業更要完全遵守，企業要和農戶簽訂具有法律效力的流轉契約和文書合同，不能欺騙農民，因為農民不懂合同的簽訂，所以要讓相關法律部門進行合同有效鑒定，從而來保障農民的權益。為了防止流轉雙方因為收益情況發生變化產生的違約事件，所以在簽訂合同或者協議時，一定要明確在一方利益受到損失時，應該重新進行談判確保雙方的利益不受損失。政府應該加強對流轉中的執行情況，保證所簽合同的正常履行。

（四）健全和完善相關的農村社會保障制度

農民把土地流轉之后，很多農民從心理上覺得自己失去了保障，失去了對土地的依賴。那么，我們政府就應該加快建立和完善相應的配套制度，從而確保農民的利益保障。加快推進和完善農村社會保障制度，讓農民逐漸的放松對土地的依賴程度。各地應該從本地的實際情況出發，逐步提高農村的社會保障水平，比如醫療、養老等農村基本的社會保障制度。應該加快發展農業經營保險，確保農民的種地風險最小化。通過加大資金投入力度，發展鄉鎮企業，可以讓農民就近就業，讓農地流轉的農民可以進一步提高農民的收入。加快建立失地農民養老保險，從而減少農民土地流轉后的后顧之憂，這樣也就保障了農民沒有土地的情況下也有收入來源的情況。在現行體制下，土地是農民的保障，土地流轉之后，農民就失去了保障，失去了安全感，應該建立農村社會救濟和社會互助服務體系，對經濟困難的農民實行優撫安置，提高農民的心理安全感，確保農民的利益和農地流轉之后沒有后顧之憂。

參考文獻：

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