全面推進依法治國背景下警察權威的重塑

高燁　張俊

摘 要 在我國逐步推進依法治國的背景下，警察權威卻逐步弱化，對國家權威與執法實效產生不利影響。本文縱向追溯警察權威歷史發展源頭，橫向總結國外措施經驗，重新詮釋警察權威，運用法治思維和方式，探索重塑警察權威之路。

關鍵詞 依法治國 警察 權威 重塑

基金項目：本文為江蘇省高等學校大學生實踐創新訓練計劃指導項目（項目編號：201610329054X）。

作者簡介：高燁、張俊，江蘇警官學院本科生。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.377

一、警察權威的內涵

我們認為，警察權威是警察在法律的授權下代表國家進行執法活動，通過合法合理有序有效的執法而展現的一種公信力與執行力，警察通過這種無形的影響與力量而得到人民的認可。警察權威是國家權威的組成部分之一，也正是通過其展現公安機關的執法威嚴。德政治理論家阿倫特認為：所謂權威便是被要求服從者對權威的認同必須不存任何疑議，無需施加任何說服或強制。警察權威作為權威的一種特殊形態，其實現必定要依靠人民，必定要以人民的認可為基礎。

就權威一詞而言，社會學家馬克斯·韋伯認為可分為傳統型權威、法理型權威和個人魅力型權威三個層次。傳統型權威以人們對古老傳統和慣例的尊崇為基礎，是一種合法的政治權威；法理型權威則以人們對理性、法律和制度的信任與服從為基礎，社會整體的文明程度是對法理性權威的保障；個人魅力型權威以特殊個體的才能與感召力為基礎，是一種逾越于權力之上的影響力。 “在現代社會條件下，傳統型權威是警察權威的積淀和基礎，法理型權威是警察權威的根本要求，個人魅力型權威則是個體警察獲得警察權威的重要條件，三者共同構成新形勢下的警察權威。”因此，在一定程度上，警察權威集政治權威、法律權威、人格權威于一體。

所謂警察權威，究其根本，源自于人民對于警察日常執法行為的認同，由警察所擁有的權力和自身職業積累的威望組成。警察權力作為一種硬實力，以公民權利的讓渡為其根本來源，用震懾性、強制性、合法性在保護警察主體的同時使警察的執法行為順利實施；警察威望中非常重要的軟實力，來源于執法對象內心對警察的認同、服從、信任與支持。警察權力和警察威望始終相輔相成，正確行使警察權力能提升警察威望，而警察威望能夠有效的幫助警察警察權力的行使。

警察作為社會治安控制主體，其執法的公信力是指通過高效、公正的執法獲得公眾的信任和尊重，從而達到懲惡揚善、穩定社會秩序的效果。另一方面，警察權威可以震懾有意損害法律權威者，是法律威嚴的保護者。警察的權威性源自于法律，法律的權威性由警察保障。在如今全面推進依法治國的背景下，國家加強了對法律權威的重視，加強法治建設，這無疑對于維護不斷弱化的警察權威極為有利。

二、全面推進依法治國的背景

黨的十八大以來，全面深化法制改革，大力推進依法治國進程的偉大事業進入一個新的發展時期。法治成為治國理政不可或缺的重要手段，加強法制工作隊伍建設成為法治建設的基本要求。依法治國，從總體來說，就是要維護法治權威，塑造法治秩序，提供法治保障，實現社會的公平正義，而“四個全面”的戰略布局，則將全面推進依法治國提升到了中國特色社會主義法治的新高度。要保證法治的規范性和人民性，需要堅持科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法。要發揮依法治國的全方位共治功能，必須堅持國家、政府與社會的法治一體化建設，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。

從黨的十五大確立依法治國基本方略，到十八大闡述全面推進依法治國重要思想，到十八屆三中全會提出推進法治中國建設目標任務，再到十八屆四中全會專題研究依法治國，依法治國的內涵始終在不斷的被豐富與改善。特別是黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大部署，明確要求堅持嚴格規范公正執法，這不僅是建設社會主義法治國家的基本要求和保障社會和諧的重大舉措，還是維護國家法律尊嚴、提升執法公信力的重要途徑。

三、自我國產生警察伊始警察權威的變化

中國古代并沒有警察這一職業，但是具有警察職能的機構早就具有，秦代時便有亭長一職，分管當地大小事務，雖不是專門的警察機構，但已經包含了現如今的警察職能中的絕大多數，不過在當時這并不算是專門的警察機構，而更像是一種公檢法一體式的機構，個人的自由裁量權極大，在警察權威方面，更多的是一種傳統權威，來自于封建制度對人民的壓迫。在這種情形下，與其將至稱為權威，更不如將之稱為一種威懾與壓迫，人民對于這種權威的態度并非是敬重而生懼怕，因此這樣的權威并不能長久存在，注定會被打破。

隨著封建制度的發展，官僚體系開始更加完善，在基層管理中， 偵查權逐漸由一部分分離到了捕快衙役手中，而我們認為，這就是在古代承擔著警察大職能的角色，在這樣的時期，警察的權力有所釋放，但是卻存在被司法權與檢查權控制的現象，上級有權直接無理由否定警察的偵查結果，因此，在這一段時期，警察權威仍是十分薄弱，與其將至稱為警察權威，更不如將其稱為從上級借來的權威，警察淪為上級官員的工具，不具備自己獨立的職權，沒有自己獨立的法律地位，更加無法談及形成自己的權威。

1902年，西方的警察制度引入中國。中國近代以來，受租界巡捕制度的影響，伴隨西方警政思想的不斷傳播，一部分上層人士開始倡議采用西方的警察制度。首先是戊戌變法時期在湖南試辦新式警政。但是由于變法失敗，警政隨后也被廢止。接著，在庚子之役后，清政府先在北京、天津等地推行警政，后來又推行到全國。在此之后，又經過北京政府時期、南京國民政府時期，我國的警察制度得以不斷地完善和發展。

雖然現代的警察制度屬于外來、借鑒的產物，并非中國古代警察制度自然發展演變而來的結果，但明顯時代有其自身的選擇性，時代既然選擇了如今的社會形態，使得由西方傳入的警察制度在我國落地生根，便說明其順應時代的需求，但每一種制度都需要隨著時代的發展而變化。縱觀歷史發展脈絡，從朝代的更替到近代制度的變遷，律法的嚴格執行始終是社會穩定的保障，更與警察權威的高峰期暗合。因此我們有理由相信，全面推進依法治國將既有利的維護并重塑警察權威。

四、我國警察權威現狀

現如今，我國的警察權威正受到極為嚴峻的挑戰。暴力襲警事件不斷在我們眼前發生，不僅僅數量驚人，手段更是層出不窮，不斷升級。從惡意阻撓執法升級為暴力抗法，甚至還出現了毆打民警、打砸公安機關的現象。公安警察的威嚴在群眾的眼中逐漸消失。

2010 年以來，全國已經查處的襲警侵警案件年均遞增1000 起以上，受侵害民警人數更是跳躍式猛增，2010 年受侵害民警7268 人，到2013 年增至 12327 人，上升 70%。來自公安部的消息：2008 年至 2012 年，全國公安民警因公犧牲 2204 人，因公負傷16821人，平均每年有 441 名民警因公犧牲、3364 名民警因公負傷。近五年來，公安民警在執法執勤時遭遇犯罪分子的暴力襲擊負傷 5450 人，占同期負傷民警總數的 32.4%。最新消息顯示，2016年共犧牲民警362人負傷4913人。

此外，一些惡意投訴舉報的行為值得我們去關注。隨著我國法治進程的加快，人權保護成為“熱詞”。政府大力推進政務公開機制，增加公民監督渠道，但隨之而來的是一些無中生有、夸大事實的惡意投訴舉報，并且占比驚人。在公安機關的投訴熱線，監督窗口，這類現象更是常見。警察因此在執法過程中畏首畏尾，甚至因害怕舉報置尊嚴于不顧。

軟性抗法是警察在執法過程中遇到的又一難題，它表現為執法對象通過侮辱謾罵、恐嚇威脅、挑釁、下跪、撒嬌等非暴力不合作的行為阻礙警察執法。毫無疑問，這是對警察權威的一種挑釁。這樣的行為在暴力程度上雖然有所遏制，然而卻是對警察人格的侮辱以及對法律嚴肅性的挑戰。并且，在現實生活中，這樣的行為極易造成群眾圍觀，增加執法難度，降低執法效率。

同時，政府對媒體的管控能力隨著互聯網的興起、計算機和智能手機的大量普及越發顯得不足。無論真假，各類信息都能夠在短時間內傳播開來。特別是當真實的正面的信息被網絡傳播所扭曲時，給警察權威帶來嚴峻的挑戰。綜合起來看，我們認為問題主要是因為我國網絡實名制的缺失，警察對現代社會媒體的認識和能力認定不足，警察群體普遍缺乏對媒體的應對能力、自我正面宣傳能力、輿論引導能力。

五、重塑警察權威的重要性

對警察隊伍而言，重塑警察權威可以改善執法條件，增強公信力、執行力；對司法體制而言，重塑警察權威可以保障司法權的順利運行；對社會民眾而言，重塑警察權威可以改善警察執法現狀，清除警察系統弊端害蟲，通過依法有序的執法使社會更和諧；對國家而言，重塑警察權威將成為國家依法治國戰略的重要體現于有力保障，為國家其他系統的依法治國奠定基礎。

總的來說，作為社會權威的重要內容，警察權威的消退定會破壞社會規則的合法性，滋生蔓延各種社會潛規則，進而打破社會秩序結構的平衡。而警察權威消退到一定程度時，便再無法維持社會的穩定運行，從而導致治安管理的失控，社會出現動蕩。

隨著依法治國基本方略的全面落實，當前我國警察權力運行的規范化程度不斷提高。但是我們也應當清醒的認識到，規范化進程雖然從長期來看有助于警察執法從依賴強制力到依賴公信力的轉變，但當前警察權威弱化的嚴峻現實需要各種短期性的保護措施重塑警察權威以落實黨的十八大提出的“全面推進依法治國”的戰略目標。

六、各國警察為警察權威的樹立所做的措施

現代警察誕生于英國，當時的英國人認為警察權威的樹立必須具有強制性，且應當對自由進行限制。他們雖把警察的權力當作一種“惡”來看待，但這種“惡”在社會管理的過程中卻是必要的。導致自由終結的必是絕對的自由，而使自由本身潰敗的，定是對自由的不加約束。人們若要實現常態化自由的目標，則需要某種強制力量來對個人的非常態化自由進行限制。在這樣的思潮下，英國警察權威的樹立能規范這種自由的尺度，在強制的力量下對公民的自由進行常態化約束。

倫敦大都市警察廳廳長羅伯特·馬克曾經說過：“管理一個自由社會或民主社會的真正藝術在于以退為進，他們的秘密武器不是水炮、催淚彈或是橡膠子彈，而是公眾的同情。”在中國，現代警察制度所具有的限制即保護自由的特點更多的不是為了滿足民眾社會生活需要，而是為了加強國家對政治的統治。中國的警察制度自其誕生之初，便將職能維度過分的偏向于對國家負責而非對人民負責，這就導致了中國的警察隊伍自從產生之時就始終帶有一種凌駕于社會民眾之上的優越感與統治感。正是在這兩種傲慢觀念的支配下，現代警察關于服務角色的理念就很難落到實處，并且這種影響一直持續到今天的中國。

我國人類學家朱炳祥認為： “權力和威望可以結伴同行，也可以各行其道。在有國家的社會中，有些領導者既是權力擁有者，也是威望擁有者，就形成了 ‘權威。”

七、重塑警察權威的對策

（一）要完善法律

警察權威弱化的現實是由社會與體制即時代大背景共同構成的，其重塑需要所有人共同的努力，需要整個社會凝聚起來。一方面，僅僅依靠法律是絕對無法解決問題的。另一方面，人們的道德感與價值觀的改變需要時間，在此期間，完備的法律保障可以幫助人們守住最后的底線。在法律層面，應對襲擊警察等惡劣行為要從重處理；應細化警察的武力使用規范；應劃清警察的職責范圍，進一步精簡業務，與其他部門的職責范圍劃清界限，提高工作效率。

（二）要掌握媒體輿論的主動權

警察隊伍要以新媒體發展為視角，著力培養宣傳人才負責公安機關的正面宣傳和社會法律知識普及，管控主流媒體，加快上網實名制建設，進一步規范網警隊伍建設，增加警民交流互動平臺，借助新興科技逐步掌握輿論場的主動權。時間與真相是打好輿論戰的關鍵，及時了解事件真相并向公眾公布能夠有效阻止事件進一步發酵，有效控制謠言的傳播。及時、公正、公開的調查報告與處置結果定能夠轉“危”為“機”，在群眾心目中樹立起良好的形象。

公安機關要加強與主流媒體的合作，重視主流媒體對警察形象的正面宣傳，守好輿論陣地，使主流媒體成為警察正面形象的宣傳者；要運用好媒體資源對負面報道、不真實報道進行及時有效的針對性回應，搭建起“新聞發言”的平臺，最大限度消除負面輿論的影響。同時，在回應時應當做到以事實為依據，說公道話，做公道事，展現人民警察公正無私的正面形象。

（三）要提升警察的素質與技能

隨著時代的進步，加上我國特有的改革步伐，社會群體即警察的執法對象發生了巨大的改變。在這樣特殊的國情下，警察隊伍的改革與更新換代顯然不能滿足社會的需求，這就導致了警察在執法對象面前成了“弱勢群體”。改變這一現狀首要的是要從警察自身做起，全面提升警察隊伍的自身素質與技能。一方面，對于警察隊伍的新鮮血液，要嚴格把控各項素質指標，拓寬招警渠道，從根本上培養高素質、多技能的符合時代要求的現代警務人才。

另一方面，對于已有多年執法經驗的民警，在加強培訓鍛煉的基礎上，更應該做好思想工作，鼓勵轉變思想觀念，改變工作思路、工作觀念。

除此之外，警察的技能離不開執法裝備，國家應當加大裝備投入，實現科技強警，提高警察的戰斗能力。

（四）要促進警察隊伍的專業化建設

警察的職權具有廣泛性，除了承擔大量的治安秩序、交通管理、網絡安全保護、戶籍與出入境等管理職能，還需承擔刑事司法任務。職權之間存在的專業差異性，對警察隊伍專業化建設提出了高要求。但在實際情況下，以職權為分類依據的公安工作并不明晰，使得所有民警聽從調配而隨時適應新的工作范疇，這就必然導致警察在進行執法活動時缺乏強有力的專業性，在處理事務時便無法著實規范化。在基層派出機構，大部分警察都會負責到公共治安、戶籍管理、刑事偵查和其他的所有一線執法任務，缺乏分類管理，加上日益復雜的社會現狀，警察受到的挑戰可想而知。

另一方面，當前我國缺乏社會救助組織，警務活動多與社會救助活動相互混雜，占用大量警力資源，群眾對“報警”及“處警”的嚴肅性不夠，案件性警務活動與救助性警務活動的雜糅使警察的專業性定位模糊。為了使公安執法活動專業化，對執法對象以及社會管理的工作精細化，需要規范建設專業化的警察隊伍，從而使各種執法活動能夠適應專業標準，加強執法規范化，專業化執法則能成為法制化公安執法隊伍建設的首要條件，公安執法的公信力就能以基本的執法手段為基礎而穩步提高，加強對警察權威的重塑。

（五）要提高警察待遇，維護警察尊嚴

目前，身處一線工作的民警的工作始終處在高強度狀態，工作壓力大、沒有節假日、警民關系緊張、得不到尊重理解、地方財政不佳、地區工資待遇較差，這樣的現實使得基層民警極易產生職業倦怠感。在這樣的情況下，工作熱情的下降不可避免，在群眾眼中，警察權威又進一步下降，由此惡性循環，使警察權威的重塑從根本上就得不到保障。中國人民公安大學教授王清淮說：“世界各國尤其是西方發達國家，普遍強調警察的社會形象和公眾形象。為了這樣的目的，西方各國的警察待遇要高于一般的公務員，以維持警察的‘品位，這是在經濟基礎上對尊嚴理念的強固支持，值得我們學習借鑒。”我們認為，在對警察職業要求不斷提升的今天，一定程度上提高警察待遇成為必不可少的措施。

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