昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理探究

摘 要 當下，我國處在城市化高速發(fā)展時期，大城市和特大城市的規(guī)模急劇膨脹。城市邊緣地帶的“城中村”的數(shù)量日益增加，致使“村改居”工作以及“村改居”社區(qū)的數(shù)量也在不斷增加。隨著現(xiàn)代新昆明的建設發(fā)展，城市化的速度不斷加快，數(shù)量眾多的、環(huán)境差、治安亂、無規(guī)劃的城中村不僅成為了影響昆明的民生問題，也變成了昆明城市化進程的重要障礙之一，制約了昆明市整體形象，甚至有人把有“春城”美譽的昆明戲稱為“村城” 。改造“城中村”成為了新昆明建設以及實現(xiàn)昆明市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展必須跨越的一道坎。本文擬在對昆明市“村改居”型社區(qū)的現(xiàn)狀、特點進行梳理分析。闡明昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理運行中取得的成效以及存在的問題。

關鍵詞 “村改居” 社區(qū)服務 管理 城市化

作者簡介：殷琦，楚雄師范學院政治與公共管理學院。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.383

一、昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理現(xiàn)狀

本文對昆明市“村改居”型社區(qū)的形成背景、特點進行梳理、歸納。結合對昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理現(xiàn)狀進行調(diào)研，總結現(xiàn)階段昆明市“村改居”型社區(qū)管理取得的成效及存在問題，為從政府的視角來完善“村改居”型社區(qū)服務管理提供依據(jù)。

（一）我國社區(qū)服務的興起與發(fā)展

我國社區(qū)服務起步在改革開放之后。1984年初步提出了社會福利事業(yè)社會化發(fā)展的思路。指出社會福利事業(yè)應從政府包辦的體制向政府、集體、個人共同協(xié)辦轉(zhuǎn)變，要面向社會、多渠道、多層次、多形式的發(fā)展社會福利事業(yè)。

社區(qū)服務在全國得到普及、推廣后，社區(qū)服務內(nèi)容的不斷增加、服務項目的不斷擴展與資金不足之間的矛盾不斷突出。為了鞏固社區(qū)服務自開展以來取得的成果，進一步提高社區(qū)服務質(zhì)量和服務水平，政府制定了相關的扶持保護政策。并將社區(qū)服務的發(fā)展視為社會保障體系和社會化服務體系的重中之重。為了進一步規(guī)范社區(qū)服務，促進社區(qū)服務的法制化、產(chǎn)業(yè)化。1995年民政部頒發(fā)了《社區(qū)服務示范城區(qū)標準》，該文件對社區(qū)服務的分類管理和發(fā)展體系進行了全面規(guī)范；之后2000年在《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意義》的文件中，把社區(qū)服務作為今后十年城市社區(qū)建設的首要任務。 經(jīng)過二十多年的發(fā)展，社區(qū)服務已與人們的日常生活密不可分，成為政府、社會以及居民關注的民生熱點。

（二）昆明市“城中村”改造情況

隨著現(xiàn)代新昆明的建設發(fā)展，城市化的速度不斷加快，數(shù)量眾多的環(huán)境差、治安亂、無規(guī)劃的“城中村”不僅成為了影響昆明市發(fā)展的民生問題，也變成了昆明城市化進程的重要障礙之一，制約了昆明市整體形象和品位提升。甚至有人把有“春城”美譽的昆明戲稱為“村城” 。改造“城中村”成為了新昆明建設以及實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展必須跨越的一道坎。

昆明市將“城中村”作為獨立的“村鎮(zhèn)用地”類型來看待。在開發(fā)過程中往往采用“保留村鎮(zhèn)用地”的做法，將“城中村”規(guī)劃這一難題繞開。在規(guī)劃具體實施過程中，一方面以“城中村”人口增長為依據(jù)，劃出一部分土地供“城中村”村民居住，另一方面開發(fā)商一方將征用的村鎮(zhèn)用地中的一部分作為“村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展用地”返回到“城中村”，讓村子自行開發(fā)，在征地補償方面則以貨幣補償為主。在征地后期的開發(fā)建設中，無論是政府還是企業(yè)均忽略了“都市里的村莊”，在眾多因素影響下，“都市里的村莊”逐步成為城市包圍圈下的“孤島”，久而久之“城中村”的問題就積累下來。

二、昆明市“村改居”型社區(qū)的類型及特點

（一）昆明市“村改居”型社區(qū)的類型

截止2007年，昆明市全市共有社區(qū)330個，依據(jù)社區(qū)人員組成、戶籍、住房形態(tài)、經(jīng)濟歸屬關系的不同，將昆明市的社區(qū)分為老城社區(qū)、小區(qū)型社區(qū)、“村改居”型社區(qū)、單位型社區(qū)四類，其中涉農(nóng)社區(qū)有120個，“村改居”型社區(qū)數(shù)量占其中相當份額。 “城中村”改造是城市化的重要手段之一，而“村改居”型社區(qū)是城市化的目的和結果。在完成城中村改造時，同時完成城中村民的身份轉(zhuǎn)換，處理好原集體所有資產(chǎn)，做好撤村建居、拆村并點工作。推進“村改居”型社區(qū)的建設。隨著昆明市城市化進程的推進，“城中村”改造項目的不斷深入，“村改居”型社區(qū)的數(shù)量不斷增加。按照“城中村”其村莊所處地理位置的不同，以及“城中村”改造的過程及方式，將昆明市“村改居”型社區(qū)劃分為以下三類：

第一類，二次改造后完成“村改居”工程的社區(qū)。

第二類，只進行了部分“村改居”工程的社區(qū)。

第三類，一次性完成“村改居”工程的社區(qū)。

（二）昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理的特點

筆者根據(jù)所搜集的資料，綜合分析后發(fā)現(xiàn)昆明市“村改居”型社區(qū)與我國其他地區(qū)的“村改居”型社區(qū)相比，在社區(qū)服務管理方面也呈現(xiàn)出以下特點：

第一，社區(qū)服務管理主體多元化。

第二，社區(qū)服務項目多樣化。

第三， 社區(qū)服務管理難度加大。

三、昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理存在問題及成因分析

昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理在社區(qū)居委會服務方式、社區(qū)服務領域、社區(qū)服務質(zhì)量、資金支持渠道以及政府政策對社區(qū)社會保障支持方面取得了一定成效。但在社區(qū)居民參與、社區(qū)服務組織體系建設、社區(qū)服務保障機制建設等方面還存在問題。如果不深入分析這些問題產(chǎn)生的原因，有針對性的提出解決對策、方案，繼續(xù)放任不管，那將會阻礙“村改居”型社區(qū)的建設和發(fā)展。更有甚者會影響到整個城市的發(fā)展。

（一）社區(qū)居民參與管理機制不完善

社區(qū)居民參與是衡量社區(qū)服務管理成功與否的重要標志。 社區(qū)服務的對象主要是社區(qū)居民，社區(qū)服務管理的開展也是為進一步提升服務水平、提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。如果社區(qū)服務的供給脫離了社區(qū)居民的實際需求，社區(qū)居民不能享有高效優(yōu)質(zhì)的服務，社區(qū)服務管理就不算成功。而這些都要建立在社區(qū)居民的廣泛參與之上，“村改居”型社區(qū)也是如此。

1.“村改居”型社區(qū)居民參與情況

對昆明市“村改居”型社區(qū)居民參與情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題如下：

一是“村改居”型社區(qū)居民對參與社區(qū)服務管理的認同度較高，但付諸實際行動的支持度不高。

二是社區(qū)居民參與的意愿較弱。

2. “村改居”型社區(qū)居民參與不足的成因分析

分析上述調(diào)查情況，造成“村改居”社區(qū)居民參與不足的主要原因有以下幾點：

一是社區(qū)宣傳不到位。第一，社區(qū)宣傳途徑和方式單一，社區(qū)居民對社區(qū)服務項目、服務活動的了解程度低。第二，宣傳內(nèi)容上大多涉及的是政府政策、法律法規(guī)、缺乏對社區(qū)文化的宣傳，在一定程度上導致“村改居”型社區(qū)居民的社區(qū)意識淡薄，制約了“村改居”型社區(qū)的建設。

二是社區(qū)居民缺乏參與缺乏制度保障，社區(qū)民主決策機制不完善?！吨腥A人民共和國城市居委會組織法》中規(guī)定社區(qū)居委會有責任向居民會議負責并報告工作。 社區(qū)聽證會制度、評議制度的建立健全能進一步推進基層民主政治建設，保障社區(qū)居民的參與權、知情權、建議權和監(jiān)督權，提高社區(qū)服務管理決策的公開性、民主性和科學性。這些制度的健全和落實對社區(qū)居民依法直接行使民主權力參與社區(qū)服務管理起到保障作用。但在實際調(diào)查中，社區(qū)居民參與管理的保障機制建設還處于初級階段，不夠完善，類似聽證制度、社區(qū)居民會議制度等相關社區(qū)民主決策保障制度得不到落實，無法為社區(qū)居民提供一個社區(qū)參與、民主決策的平臺，對社區(qū)居民參與意識和社會責任心的培育形成障礙。同時沒有相關制度的保障，社區(qū)服務管理很大程度上將變成政府包攬，在一定程度上社區(qū)居民即使參與社區(qū)服務管理，也是被動的參與，其參與效果與發(fā)自內(nèi)心的主動性參與相比則大打折扣。

（二）社區(qū)組織體系還不健全

社區(qū)組織是基層民主建設的依托載體，也是社區(qū)成員公共利益的代表。 社區(qū)組織一般包括政府組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織、社區(qū)黨組織。

1.“村改居”型社區(qū)組織體系的建設情況

和城市社區(qū)相比，“村改居”型社區(qū)服務管理的開展也要以社區(qū)組織為載體，社區(qū)服務管理正常有序的運行也是建立在完善的社區(qū)組織體系之上的。在對“村改居”型社區(qū)的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)與昆明市一般的城市社區(qū)相比，“村改居”社區(qū)的社區(qū)服務組織體系不夠完善、不夠健全，表現(xiàn)為以下幾點：

第一，社區(qū)居民對社區(qū)居委會在社區(qū)服務管理過程中發(fā)揮的作用普遍認為是比較重要的，但對社區(qū)居委會工作的認可度不高。

第二，“村改居”型社區(qū)居民對社區(qū)居委會的依賴程度低。

第三，社區(qū)居委會與社區(qū)居民的互動不足。

第四，“村改居”社區(qū)服務管理缺乏社區(qū)組織的參與。

2.組織體系不健全的主要原因

其一，相關法律法規(guī)欠完善。如《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》并未對“村改居”型社區(qū)居委員會的職能定位和換屆選舉等重要問題作出明確規(guī)定，“村改居”型社區(qū)居委會與其他社區(qū)組織的關系不明確，社區(qū)居委會承擔了過多的行政職能，而忽視了作為基層群眾性自治組織應該發(fā)揮的作用。

其二，社區(qū)中介組織在社區(qū)服務管理中的定位不夠明確，缺少法律地位的認同和相應的法律保護。這極大的限制了社區(qū)中介組織在社區(qū)服務管理中發(fā)揮主觀能動性尋找屬于自己的服務空間、服務人群。對社區(qū)中介組織的發(fā)展壯大起負面影響，不能發(fā)揮其彌補政府失靈和市場失靈時，提供社區(qū)服務管理滿足社區(qū)居民對社區(qū)服務多元化需求的作用。對于以營利為目的的社區(qū)經(jīng)濟組織而言，缺乏政策上的引導和扶持，缺乏相應的激勵機制，導致了社區(qū)經(jīng)濟組織參與社區(qū)服務管理的積極性較低。

總的來說，目前“村改居”型社區(qū)的社區(qū)組織覆蓋面不夠?qū)挘€不能很好地適應城市化發(fā)展對基層社區(qū)服務管理的新要求，不能滿足新老居民多元化、多層次的需要，沒有為村民轉(zhuǎn)化為居民提供平臺，阻礙了大眾的廣泛參與，沒有成為推進社區(qū)和居民全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的有效載體。

（三）社區(qū)服務保障機制不到位

1.社區(qū)服務資源供給不足

第一，社區(qū)服務的人力資源供給尚無保障機制。

第二，社區(qū)服務資金缺乏監(jiān)管機制。

2.社區(qū)服務保障機制建設不到位的主要原因

一是物資籌措渠道有限，社區(qū)力量參與不足。

二是社區(qū)服務隊伍專業(yè)化水平低。

三是缺乏激勵機制。

隨著我國城市化進程的不斷推進，“村改居”型社區(qū)數(shù)量日益增加。當前“村改居”型社區(qū)服務管理在服務方式、服務領域、資金支持渠道擴展等方面已取得了一定成效，但在社區(qū)參與機制、社區(qū)服務組織體系、保障機制方面還存在缺陷。本文立足于對昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理現(xiàn)狀的調(diào)研，認真分析昆明市“村改居”型社區(qū)服務管理存在的問題及原因。

注釋：

汪大海.社區(qū)管理學.北京：北京師范大學出版社.2011.134.

昆明市城市社區(qū)服務管理情況分析.昆明社會科學院.2007.http：//www.kmsky.net/Book_Show.asp？id=263.

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