論行政審批與礦業權轉讓合同效力

摘 要 由于礦產資源在國民經濟中所起的重要作用，礦業權作為其載體，在轉讓時確有以行政審批加以管控的必要性。現行法律法規將管制債權行為作為切入點，由此產生了行政審批與礦業權轉讓合同效力關系的問題，并產生了“未生效合同”這一概念。這不僅有違意思自治原則及比例原則，還可能在解釋時陷入悖論的困境，造成合同效力制度在理論和實務中運用的邏輯混亂，不利于礦業市場的健康、有序發展。鑒于此，本文認為從立法論的角度采用“合同生效說”不失為一個合理選擇。

關鍵詞 礦業權 合同效力 行政審批

基金項目：貴州大學研究生創新基金項目（研人文2016011）。

作者簡介：丁穎君，貴州大學法學院2014級民商法碩士研究生。

中圖分類號：D923.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.415

改革開放至今，隨著經濟的不斷快速增長，我國礦業市場的發展突飛猛進，礦業權的轉讓行為也越來越頻繁。由于礦產資源在國計民生中占有極其重要的特殊地位，國家對礦業權的轉讓作出了諸多限制。根據《合同法》第四十四條 及《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十條 的規定，行政審批與礦業權轉讓合同效力之間產生了關聯，進而在學界和實踐中產生了“未經行政審批的礦業權轉讓合同效力如何”這一爭論不休的問題。

一、批駁現行行政審批與礦業權轉讓合同效力捆綁之缺陷

我國立法與司法實踐的思路是將行政審批與礦業權轉讓合同效力進行捆綁，必然會導致高昂的制度成本，公法的過度逾越也將損害經濟主體的合法權益。同時，迂回、復雜的法律解釋不一定能為多數人所認可和接受。本文將從以下幾個方面對捆綁之路的缺陷展開批駁：

（一）有違意思自治原則

在現行的法律框架下，行政審批對礦業權轉讓合同的效力有著重要的影響，其介入的程度之深有過度干預當事人意思自治的嫌疑。《礦產資源法》作為規范礦業權交易市場的核心法律，是于1986年頒布的，當時的中國還處于計劃經濟時代，還未萌發規范礦業權轉讓的意識，過于強調公權的干預，側重于維護國家利益。該法于1996年進行了一次修改，但是距今已有20年之久，仍然殘留著濃厚的計劃經濟色彩。如今的中國無論是社會還是經濟都發生了翻天覆地的變化，與《礦產資源法》出臺和修改的時期相比已不可同日而語，其表現出來的巨大局限已經遠遠落后于國家和各類經濟主體的法律需求。市場經濟本質上是法治經濟，而契約精神則是市場經濟的核心所在。當契約精神得以弘揚、自由精神得以彰顯時，也就是市場的活力得以激發之時。沒有契約當事人的意志自由，就談不上當事人的平等，沒有當事人之間的平等，就談不上當事人的權利保障，沒有平等和權利保障，契約就無從談起，沒有契約的經濟就不是市場經濟，也就不可能真正規范市場和交易者行為。 在市場經濟體制下，國家不可能強制性規范一切事務，將行政審批作為礦業權轉讓合同的生效要件表明“權力本位”的束縛仍然存在。

因此，國家應樹立契約自由、意思自治的觀念，以此指導礦業權轉讓合同的管制工作。另一方面，意思自治原則保障了當事人從事民事活動時的意志自由，不受非正當的國家權力、國家權利的干預，是對平等主體自由意志本質的尊重。將行政審批與礦業權轉讓合同效力直接捆綁，導致了公法對當事人私法自治的過度干預，嚴重影響到當事人享受自己行為帶來利益的可能性，不利于鼓勵交易。

當然，意思自治不可能是絕對的、無限的，全面取消國家對礦業權轉讓合同的行政審批也是不現實的，問題的關鍵是在倡導意思自治原則的前提下，如何將國家管制對礦業權轉讓合同的影響控制在一個合適的范圍內。

為此，可以從國家對礦業權轉讓合同進行監管的本意進行分析。中國是世界上第一大能源生產國和消費國，隨著經濟的快速增長，帶動了礦產資源需求的增加，而且如今的中國正向著礦業強國轉變，礦產資源的重要性不言而喻。國家之所以對礦業權轉讓進行監管，是由于礦產資源的不可再生性及稀缺性所決定的，其本意不在于禁止此類交易，而是為了禁止不合資質的主體進入市場，保護礦產資源的國家所有者權益，合理開發、利用礦產資源，維護礦業權轉讓市場的秩序。將行政審批與礦業權轉讓合同效力進行捆綁，限制的是合同的效力，而非礦業權的物權變動，這明顯違背了國家進行監管的初衷。

（二）有違比例原則

作為實現國家管控目的的手段，行政審批是對人民本來經濟自由的限制，必須通過比例原則的審查，才能取得無可爭議的正當性。 這是對行政法的比例原則的闡述，而比例原則本身又由妥當性原則、必要性原則和法益相稱原則組成。比例原則追求的最高目標是使行政行為體現行政宗旨，實現其法律目的。 就礦業權轉讓行為而言，審批機關在實施行政行為時，過于追求維護礦業權交易市場的公共秩序而忽略了礦業權人的合法權益，使得公共利益與個人利益的天平發生了傾斜。

根據《物權法》第十五條所確立的區分原則可知，礦業權物權變動與礦業權債權轉讓是各自獨立的兩個法律關系，國家在選擇行政審批對礦業權轉讓合同效力的影響上有兩種選擇，或是選擇對債權行為進行管制，或是選擇對物權變動進行管制。在二者都可以實現對礦業權物權變動管控的情況下，國家選擇了前者，從源頭上監管礦業權的轉讓行為，這無疑是最直接、最簡單的方法。但僅以行政審批介入合同的履行，控制礦業權的實際變動，則同樣可以達到行政監管的目的，并最大限度地寬容了當事方就礦業權轉讓而發生的權利義務做出的一致性安排，體現了對私法自治的尊重，契合了“最小侵害原則”的基本精神。 因此，以行政審批控制礦業權轉讓合同的效力，既失妥當性，又缺必要性。

以上種種瑕疵皆源于行政審批與礦業權轉讓合同效力緊密相連，國家行政管制的力量入侵私法領域過度，下一步的立法之路如何選擇，值得我們深思。

二、重構礦業權轉讓制度的路徑選擇

（一）從立法論的角度，另辟蹊徑

首先，全面取消礦業權轉讓合同的行政審批顯然是不可行的，問題的關鍵是在倡導意思自治原則的前提下，如何將國家管制對礦業權轉讓合同的影響控制在一個合適的范圍內。為此，可以從國家對礦業權轉讓合同進行監管的本意進行分析。礦產資源是重要的自然資源，是經過地質作用而聚集形成的，其形成經歷了幾千萬，甚至幾億年，是重要的物質基礎，是支撐國家安全和經濟發展的重要保證。《物權法》在總結教訓與經驗的基礎上，對區分原則予以確認。 如果在立法時，能夠從行政審批介入合同履行的角度著手，控制礦業權的實際變動而非礦業權轉讓合同的效力，行政監管的目的也能得到實現。

（二）以意思自治理念指導礦業權轉讓合同的監管

隨著《物權法》的頒布，礦業權用益物權的屬性得到了明確，使其能以私權的身份進入市場交易體系之中。為了遵循《物權法》的規定，礦業權的轉讓應以當事人的意思自治為準。在雙方當事人主體合格、意思表示真實，不存在法律法規所禁止的情況時，只要符合轉讓的條件，就應當允許礦業權予以自由轉讓，讓礦業權轉讓合同置于法律的保護之下。

同時，根據《物權法》確立的物權區分原則，也為礦業權轉讓合同效力與行政審批解綁提供了前進方向。如果國家將管制的著眼點放在合同效力之上，會使得當事人無法對自己的預期利益進行有效評估，嚴重影響社會經濟發展的需求，與社會主義市場經濟的發展趨勢不相匹配。

李克強總理強調：“行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利，是打造中國經濟升級版的重要一招。”目前我國行政審批事項繁多，公權力對私人經濟生活的干預過多，私權的空間被極大的壓縮了。這就要求行政機關簡政放權，淡化公權力對私權的干涉程度，進一步規范行政審批事項，將國家監管的控制力體現在物權變動的情況，絕緣于債權行為，為礦業權的轉讓提供便捷通道。

鑒于此，在礦業權的轉讓過程中，應明確區分物權變動與債權轉讓，讓行政審批僅針對礦業權變動，而非合同效力。這樣能夠捍衛當事人的權利，擴大私法的范圍，加強我國“意思自治、契約自由”的理念。使得礦業權最終體現市場價值，在保護礦業權人利益的前提下，兼顧國家管制。

（三）進一步奠定報批義務的正當性

崔建遠教授認為，在合同已經成立且具備有效要件，但卻不具備生效要件的情況下，合同雖然不具有履行的效力，但卻已經具有拘束力。以附生效條件的合同為例，附條件的合同若已成立，只要不違反有效要件，在所附的停止條件成就前，它就已經具有法律效力，只是履行的效力處于停止狀態，只有在所附條件的停止條件成就時，履行效力才發生。 那么，在合同需經行政審批方可生效的情況下，礦業權轉讓合同在無其他效力瑕疵之時，依法成立并有效，已具備法律效力。在辦理行政審批前，礦業權轉讓合同的履行效力處于停止狀態，行政審批完成后，履行效力即可實現。也就是說，只有在批準之后，合同才會被賦予完全的法律效力。

據此，未經行政審批的合同為生效合同，雙方當事人應積極推動合同目的的達成，負有報批義務的當事人也自然應當依據合同約定而實施報批義務。受讓方雖然不能要求轉讓方履行礦業權變動的義務，卻可要求其承擔報批義務。這就使得報批義務的產生及履行有了更為正當及合理的來源，在解釋上也避免了大量曲折復雜的論證，直接、簡捷的方式更能使人信服。同時，也有利于系統、全面的調節礦業權法律關系。

注釋：

《合同法》第四十四條：“依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的，依照其規定。”

《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十條：“申請轉讓探礦權、采礦權的，審批管理機關應當自收到轉讓申請之日起40日內，作出準予轉讓或者不準轉讓的決定，并通知轉讓人和受讓人。”“批準轉讓的，轉讓合同自批準之日起生效。”

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蔡立東、李曉倩.行政審批與礦業權轉讓合同的效力.政法論叢.2011（5）.33-38.

《物權法》第十五條：“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產的合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力”。

崔建遠、吳光榮.中國法語境下的合同效力：理論與實踐.法律適用.2012（7）.9-14.