淺析行政合同的解除

摘 要 隨著中國行政法律制度建設的不斷深入，行政合同作為一種新型的柔性管理手段，多元化趨勢日漸復雜。無論是在經濟領域還是法制建設領域都發揮著重要作用。其中行政合同的解除是一個既有理論深度又有實踐意義的新課題。行政合同解除的含義、基礎、條件、法律后果、救濟途徑是研究的核心。

關鍵詞 行政合同 特征 解除 公共利益 私人利益

作者簡介：閆安源，北京市隆安（濟南）律師事務所。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.417

一、行政合同概念、特征、作用

（一）行政合同概念

在行政合同之中，行政主體并非以民事主體的身份而是以行政主體的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與促進公共利益的目的。

（二）行政合同特征

1.行政合同的當事人一方必須是行政主體。行政合同的訂立，其作用是為了確保行政管理目標的順利實現，因此，不是行政主體為一方當事人的合同不屬于行政合同。但這并非意味著凡是行政主體參與的合同都是行政合同。行政主體以民事主體身份訂立的合同只能是民事合同；行政合同的界定上，應當根據行政主體身份訂立合同。

2.行政合同設立本質上是為了實現國家行政管理目標。行政合同訂立目的是為公，確保行政管理職能實現，維護公共利益，而不是為了自身利益。如為了修建高速公路、機場，行政主體與建筑施工企業簽訂的投資建設合同。

3.行政合同的雙方意思表示必須一致。行政合同作為雙方法律行為，應當基于雙方的合意方能成立。當然，雙方意思表示一致并不等于雙方訂立合同的目標相同，行政主體訂立行政合同是為了公共利益，行政相對人則是為了自身利益。

4.在行政合同的履行中，行政主體享有行政優益權。行政合同中的雙方當事人并不具有完全平等的法律地位，按照國家行政管理的需要，行政主體可以單方面變更或解除行政合同，稱為行政主體的行政優益權。

5.行政合同的糾紛受到行政實體法與行政程序法的調整。行政合同雙方當事人因履行合同發生矛盾糾紛，主要是通過行政救濟途徑解決，只有當行政法規范未及調整時才可參照適用相關民商事法律。

（三）行政合同的作用

隨著中國行政法律制度建設的不斷深入，作為柔性管理的重要手段，行政管理活動中被廣泛使用，在國家行政管理活動中被大量運用。其作用日益凸顯：

1.行政合同的訂立，一定程度上能夠更好地保障行政管理目標，明確合同雙方的權利義務具體關系，基于行政政優益權對行政相對人起到監督、管理的作用。

2.就行政相對人而言，訂立行政合同可以在強勢的行政主體面前有效保護自己的合法利益，更好地發揮市場主體的積極性、創造性。

二、行政合同解除的基本問題

（一）行政合同解除的概念

行政合同解除類似于民事合同的解除。行政合同解除是在行政合同成立后，基于行政合同訂立雙方或者是單方面的意愿，符合行政合同解除條件，終止合同關系，未履行內容不需要繼續履行，已履行的部分恢復原狀或補償損失。

（二）我國行政合同解除的相關理論

在我國，考慮到行政合同的雙重屬性，解除合同應當分別處理。考慮到行政合同在合意性等方面的要求，采取合約解除，也應該根據合同當事人雙方的意愿來解除行政合同。基于行政合同的權力性，依據優先實現公共利益的要求，應通過立法改進行政合同的解除制度。

如果出現情勢變更，行政主體可與相對人經過必要的協商后修改合同，或解除已完全失去履行可能的合同；如果該解除具有較強的應急性，為了避免出現公共利益重大損失，行政主體享有單方解除權。但基于信賴利益保護原則，行政主體必須對行政相對人予以補償，此外還需要根據正當性原則對行政主體的單方解除權予以指引。

三、行政合同解除條件

行政合同解除，總的來說可以大致分為協商解除以及單方解除。

（一）行政主體單方解除權

1.行政主體單方解除權的含義。行政主體單方解除權是指行政主體基于重大公共利益，擁有的行政優益權，在情勢變更時，為了避免公共利益出現重大損失，通過單方意愿實現合同終止。此權利只適用于預防社會突發事件或者消除對公共福利的重大損害，并給與相對人適當補償。

必須嚴格地對行政主體單方解除權予以限制。

2.行政主體單方解除權的法律制約：

（1）實體法方面，行政主體行使單方解除權應具備以下要件：以情勢變更為前提。即行政主體單方解除權的存在前提是據以訂立行政合同的客觀情況和法律政策發生了變化。以維護公共利益為需要。

行政主體實施行政行為的根本目的在于維護公共利益，實現公共利益的最大化，單方解除行政合同概莫能外。行政主體單方解除行政合同的行為必須基于維護重大公共利益，防止其以公共利益為借口損害相對人的利益便成為規制行政主體單方解除權的難點。在承認公共利益地位優先的前提下，只有在維護了公共利益而獲得的收益明顯大于受到損害的私人正當利益時，才能允許對私人予以上述必要的干涉。因此在行政主體單方解除權中必須認真衡量公共利益與私人利益之間的關系，防止行政主體以單方解除權為借口，肆意侵害行政相對人的合法利益。

要把適當補償行政相對人的損失作為必要的措施。如果行政主體一定要解除行政合同，那么應該基于合同自由原則，并注重合同當事人權利義務對等。遵循信賴利益保護原則，行政主體應當給予適當補償。

（2）在程序法上，行政程序可以較好地限制行政主體的權力，促進實現依法行政、合理行政。因此通過行政程序對行政主體的單方解除權進行限制，可以更好地維護行政相對人的合法權益。為防止其權利濫用，權利必須受程序法制約，如須經過雙方協商，相關重大事項的通知，及時舉行聽證會等。基于行政權力的強勢及公共利益難以明晰的界定，應對行政主體單方解除權予以司法審查。即行政主體的單方解除權的解除條件是否符合公共利益的需要，需法院作出審查，以防公共利益成為行政主體肆意行使解除權的堂皇理由。

（二）法院的解除行政合同權

法院可應行政主體、行政相對人、或行政合同雙方的請求，通過訴訟程序裁決是否解除行政合同。

解除行政合同情形主要如下：

1.按照行政主體要求，遵循相應程序解除行政合同。前提條件是，行政主體自愿放棄單方解除權。

2.按照行政相對人的請求而解除行政合同。其一，因行政主體有重大過失，此時解除行政合同，要對行政相對人給予適當的賠償；其二，因行政主體單方面強行要求行政相對人解除合同，作出的改變超出相對人可以接受的范圍；其三，因出現了不可抗力。

3.按照雙方當事人的同時解除合同。如果行政合同中，雙方利益的均衡，因情勢變更而需要解除合同時，雙方都可提出此請求。

法院的解除行政合同權在我國的立法和實踐中是嶄新的課題，我國是否需要賦予法院以解除行政合同的權力值得深入探討。

（三）行政相對人的合同解除權

根據行政合同的合意性，行政相對人可以解除合同。情形如下：

1.不可抗力原因。

2.因對方違約問題。常見的主要有兩種情形：一是因預期違約；二是因實際違約。

3.因法律特別規定的解除條件。

四、行政合同解除的法律后果

行政合同具有雙重屬性，即合意性與權力性，因此在處理行政合同解除的法律后果時，應著重考慮其雙重性。

1.如果行政合同解除的原因是由于行政主體與行政相對人合意解除，由此產生的后果必須遵循民商事法律有關規定來執行。

2.如果行政合同解除的原因是為了重大公共利益，行政主體單方面行使解除權，按照誠實守信、信賴利益保護等基本原則，應當對行政相對人進行適當的補償。

五、行政合同解除的救濟路徑

無救濟則無權利。行政領域中行政權力過于龐大，特別是對行政合同來說，為了公共利益，行政主體如果任意改變或者是解除合同，行政相對人的合法權益也無從保障。因此，在我國，具體行政行為糾紛一般是通過行政復議和行政訴訟兩種途徑來解決。其中，對于行政案件的受理標準，法院主要是界定具體行政行為侵害了相對人的合法權益，在受理方面也主要是民庭審理。然而，行政合同區別于民事合同，同時我國立法并沒有把行政合同糾紛的解決納入到行政復議和行政訴訟的范圍內。把它歸入民庭審理，行政合同中那些具有公法性質的內容，用私法規則去審理并不妥當，不能最大化地保護行政相對人的利益。一方面，法院對此類案件無法可依；另一方面，行政相對人只能通過民事救濟方式來解決行政糾紛問題，這在很大程度上制約了我國行政合同救濟制度的發展。鑒于目前我國立法、司法的現狀，又考慮到在實踐中應充分發揮司法的能動性，具體到處理行政合同糾紛案件過程中時，應該充分考慮到糾紛產生原因與行政合同之間的關聯性，按照合同性質進行區分。當行政合同的糾紛是因債權請求權不能實現，此時法院可援用民事訴訟法的規定。如果引起糾紛的原因是行政相對人對行政主體行使解除權不滿，因涉及到行政合同中的權力性因素，此時法院可援用行政訴訟法的規定。

六、結語

近年來，行政合同作為行政管理的一種方式已被廣泛應用于我國行政管理領域。而且行政合同的適用范圍與救濟途徑亦不明確。行政合同解除的關鍵，從形式上看是由行政合同的雙重屬性決定的。因而如何平衡公共和個人之間的利益沖突便成為行政合同解除的突破點。要想解決這個難題必須從實體和程序兩方面雙管齊下，結合具體案例，首先確立一個實體上的解除標準，然后再通過訴訟程序對合同解除予以規制。

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