網絡媒體監督公權力的運行機制

曾奕婧

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

網絡媒體監督公權力的運行機制

曾奕婧

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

通過分析影響網絡媒體監督公權力效果的重要因素，旨在構建出公權力被制約和官員被問責的解釋框架。在網絡媒體迅猛發展、信息充分擴散的邏輯前提下，領導者的注意力分配、我國的壓力型體制等構成了監督公權力的有效觸發機制、運行機制和阻滯機制。在此基礎上，提出關于網絡媒體監督公權力效果的幾個命題，即信息的有效擴散、領導者的注意力分配和壓力型體制的作用，均與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系。

網絡媒體監督；信息擴散；壓力型體制；官僚維護型體制

一、引言

隨著因特網的進一步普及，網絡媒體在監督公權力的行使上發揮著越來越重要的作用。互聯網上迅速崛起的微博、微信、論壇、虛擬社區等成為重要的網絡輿論場所，促進了網絡民意的表達，也加強了網絡媒體對公權力的監督。近些年，“天價煙事件”、“表叔事件”和“房姐事件”等都因網絡媒體曝光而使相關官員受到處分。網絡媒體監督公權力的力度和效果正逐漸顯現出來，這就引出了本項研究的核心問題：網絡媒體監督公權力的運行機制到底是什么？網絡媒體監督公權力為何有時能夠取得很好的效果，而有時卻又達不到預期目標？深入探究這一現實問題，有利于推進社會監督體系的不斷完善，促進行政問責制的有利實施。同時，也有助于創新公民政治參與的新途徑，為網絡監督和民主參與理論的進一步發展作出貢獻。

一方面，有學者指出網絡監督不僅是推動反腐的重要力量，還能夠促進官民互動，從而提高政府決策的科學化與民主化程度；［1］另一方面，也有學者認為網絡監督的依附性，使得其仍然需要與傳統行政監督體制對接，方能發揮出最大效用。［2］對此，毛蔚蘭提出應從促進網絡監督與制度反腐的無縫對接、加強網絡行業自律建設、提升網民的責任意識和自律能力等方面，來完善網絡監督機制。［3］王和平還提到了應加快網絡監督立法，實現公民網絡政治參與的有序化，同時創新政府的信息傳播策略與管理手段。［4］縱觀大多數學者對網絡媒體監督公權力的研究，基本上都是圍繞著網絡媒體監督的功能所在、不足之處和改進對策等方面，從強化網絡媒體監督角度提出民主政治建設的新模式。然而，卻很少有學者去關注網絡媒體監督公權力的內部運行機制。為此，本文試圖借助信息擴散理論、注意力分配理論和壓力型體制理論，來揭示網絡媒體監督公權力的運行機制這一“黑箱”系統，詳細闡述網絡媒體監督能夠取得較好效果的邏輯前提、觸發機制和運行機制，通過引入科層維護型體制理論，以發掘其有效性不足的原因所在。在此基礎上，還將嘗試提出關于網絡媒體監督公權力效果的幾個命題。

要提升網絡媒體監督公權力的有效性，首先必須具備一個邏輯前提，即信息擴散的充分性。也就是說，網絡媒體作為公權力的重要監督主體，只有在信息充分擴散的前提下，才有可能揭開公權力運行的神秘面紗，并對其進行有效監督，從而增加公權力被制約和官員被問責的可能性。從這一邏輯前提出發，文章試圖提出網絡媒體有效監督公權力的解釋框架，而領導者的注意力分配則成為該框架中的觸發機制。在中國，大多數情況下，只有當領導者的注意力分配在了某個關鍵事件上，才更有可能促進相關議題進入政府議程。此外，“壓力管制”型的行政管理體制構成了解釋框架中最重要的運行機制。行政層級制中下級對上級負責的制度規則，與領導者的注意力分配相結合，促成了問責制的有效實施。

二、網絡媒體有效監督公權力的邏輯前提：信息的充分擴散

當今時代，網絡信息資源的可及性，使得公權力的運行越來越多地受到信息資源的影響。近年來，網絡媒體對公權力的監督和制約呈現出蓬勃發展的態勢，使得網絡媒體監督已成為有效實現問責制的一個重要途徑。

從信息學的學科視角來看，信息擴散是指信息通過一定的媒介，隨時間從信息源逐級地傳播至信宿并被信宿采納，使信息的覆蓋面由空間中的某一點彌漫至整個空間的一個完整的過程。［5］通俗地說，就是信息在一定時間和空間內的轉移和變化過程。信息只有在充分的擴散中才能發揮出其本身蘊含的巨大價值。在網絡媒體監督公權力運行的過程中，信息擴散扮演著十分重要的前提角色。信息擴散的不充分，會極大地降低網絡媒體以及社會公眾對公權力內部運行“黑箱”系統的認知程度，不利于公權力的被監督和被制約。

信息擴散機制主要包含傳播機制、采納機制和反饋機制這三個子機制。在信息擴散過程中，網絡媒體作為大量信息資源的載體和新型的信息傳播媒介，在監督公權力的運行中形成了一種新型的公共輿論壓力機制。信息的充分擴散、公眾的積極參與以及網絡媒體的有力監督，都對公權力的運行產生著如影隨形的監督作用。尤其是近幾年“天價煙事件”、陜西“表叔事件”、“房姐事件”等的出現，網絡媒體監督對行使公權力的官員個體和組織群體都起到了很好的震懾作用。毋庸置疑，作為體制外監督重要組成部分的網絡媒體監督，其發揮作用的邏輯前提就在于信息的充分擴散。在信息不對稱的情況下，公眾接收的信息不充分、不完整，勢必影響到對公權力內部行使狀況的認知和對其行使是否正當、是否合法的判斷，因而，也就無法對公權力進行有效的監督。由此，可以得出命題一：信息的有效擴散與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系。

三、網絡媒體有效監督公權力的觸發機制：領導者的注意力分配

注意力指的是一系列占據了管理者意識的元素（事件、趨勢、想法等）的集合。［6］領導者的注意力，是指領導者在特定時間內面對大量迫切要求處理的工作任務時，心理上有傾向性的關注重點，屬于主觀意識的范疇。對領導者的注意力分配進行更為深入的了解和分析，應當關注時間和內容兩個維度，分別指的是領導者花費在關注特定重點工作上的時間以及其主觀意志所傾向的特定內容。有學者通過實證研究分析得出結論：組織的規范化程度、標準化程度、集權化程度、管理幅度以及復雜性程度與領導者的注意力分配的簡短性和多樣性呈正相關關系，組織的規模與領導者的注意力分配的簡短性和多樣性呈負相關關系。［7］

西蒙指出，在相當大的程度上，有限理性是人們注意力的局限性所致。［8］由于信息消費的對象是其接收者的注意力，而信息的豐富將導致注意力的貧乏，因此需要在過量的、可供消費的信息資源中有效分配注意力。［9］注意力分配理論認為，組織決策中的一個基本因素就是稀缺的注意力資源在不同問題之間的分配方式，由于注意力的有限性，對注意力的競爭常常發生在擁有共同決策者以及共同普遍問題的規則內。［10］維克描繪了一種與此相關的意義建構過程，即個人通過比較從當前情境中提取的線索與基于過去經驗建立的心智模式，那些不能與個人心智模式相匹配的事件將引起認知失調（也就是經驗與解釋之間存在著鴻溝），并作為觸發意義建構的線索。個體不僅有選擇性地感知，而且還會通過表現出與其心智模式相一致的行為，從而直接影響到其身處的環境。

在貫徹行政首長負責制的組織中，領導者每天需要處理的工作任務數量十分巨大，需要辨別和提取的各種信息也十分繁雜，因而，其注意力分配僅僅能集中在領導者自身認為很重要的事務上。一些重要決策和重大事項的處理實質上依賴于領導者個人對不同事項重要性的主觀認知。領導者在面對一大堆亟需處理的事務時，往往會對其做出重要性上的區分和排序，按照重要性程度加以處理。在信息充分擴散的前提下，領導者對特定事項有了一般意義上的認知，但這并不足以使該事項順利進入決策議程，還需要領導者對其重要性有較好的認知。只有在領導者的注意力分配于特定事項的情況下，該事項才更有可能進入領導者的關注范圍，順利進入政府決策議程。

在我國的政府機構中，普遍實行的是行政首長負責制，行政首長對一些事項的處理有一定的行政自由裁量權，諸多政府議程的設立在較大程度上依賴于行政首長的注意力分配狀況。行政組織的規范化程度和集權化程度都很高，根據上述學者的研究結論，行政首長的注意力分配則隨之簡短性越強，多樣性也越為明顯。在較短的時間內，行政首長的注意力還須分配在多樣化的事項上，從而行政首長很容易被新進入的、較強的信息所干擾，并引發其注意力的轉移。因而，行政首長的注意力分配當之無愧地成為網絡媒體有效監督公權力的觸發機制。某一事項如果缺乏行政首長的注意力分配，則很難進入政府的決策議程。從而，可以歸納出命題二：領導者的注意力分配與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系。

四、網絡媒體有效監督公權力的運行機制：壓力管制型的行政管理體制

有學者曾把當前中國的基層政治運行機制稱為“壓力型體制”。［11］壓力管制型的行政管理體制，簡稱為壓力型體制，指的是一種在現代化壓力下利用行政垂直權力，以責任制為網絡，以政治經濟獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的行政決策和執行模式。［12］該體制是在中國社會和經濟轉型的過程中形成的，是建國初期傳統意義上的動員體制在市場化、現代化背景下的變形。壓力型體制形象生動地描繪出了我國上至中央、下至地方的各級政府在多種壓力的驅動下運行，其中最為核心的壓力就來源于自上而下的政治指令和行政命令。

我國的壓力型體制的運行特征為：一方面，通過中央與地方政府以及地方不同層級政府之間的權力管制，來實現上級對下級政權的政治約束；另一方面，中央與地方政府以及地方不同層級政府之間，還通過層層向下施加政治壓力的方式，來完成政治權力自下而上的傳遞。由此，各層級政府之間形成了一種具有壓力型和管制型特性的關系。在行政官員的政績考核中，往往采用的是一票否決制，上級政府可以通過一票否決來評價下級政府的政績，這使得下級官員不得不承受來自上級政府的巨大壓力。同時，在現行的干部選拔制度下，由于上級政府控制著下級政府的人事權，使得下級政府中官員的職務晉升往往掌握在上級政府手中。

要提升網絡媒體監督公權力的有效性，除了需要信息的充分擴散、領導者的注意力分配之外，更重要的是依靠壓力型體制的運行。下級政府往往會迫于上級政府施加的政治壓力，或是源于希望上級政府在政績考核過程中給予自身肯定評價的內在需求，會對網絡聚焦的公權力運行事件給予特定關注，從而使該事件順利進入政府議程，最終實現網絡媒體有效監督公權力的目標。由此，可以得出命題三：壓力型體制的作用與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系。

綜上所述，圖1能夠較好地反映網絡媒體有效監督公權力的解釋框架。其中，信息的充分擴散是邏輯前提，只有在信息充分擴散的前提下，網絡媒體才能聚焦于公權力的內部運行“黑箱”系統，并引發政治體制內部和體制外部的集中關注。領導者的注意力分配是有效的觸發機制，社會的關注焦點只有在得到了行政首長的注意時，才能使網絡媒體對公權力的監督更順暢地進入政府議程。“壓力管制”型的行政管理體制則是有效的運行機制，只有在壓力型體制下，通過上級政府施加的政治壓力和掌握在上級政府手中的獎懲性權力，才能促使下級政府重視網絡媒體對公權力的監督，從而使公權力被制約，促進問責制的有效實施。

圖1 網絡媒體有效監督公權力的解釋框架（1）

五、網絡媒體監督公權力失效的邏輯分析

以上揭示出了網絡媒體有效監督公權力的運行機制，構建出了較為完整的解釋框架。然而，隨之而來的還有下一步亟待研究的問題，即為何網絡媒體監督公權力有時卻難以達到預期效果？在這部分，筆者將引入科層維護型體制理論，試圖對該現象加以闡釋。

科層維護型體制理論的基點就在于，上級的權威并不僅僅由其所占據的職位賦予，而是經常性地來源于下級的認可，即權威不僅可以自上而下地發揮作用，也可以自下而上地獲得。上級與下級的關系并不是簡單的命令與服從關系，而是呈現出雙向性質的特點，在上級可以授權給下級的同時，下級也可以給上級授權。因而，上級與下級的關系并不像壓力型體制中的單向度聯系，下級有時也能對上級施以政治壓力。網絡媒體在監督公權力時難以達到預期的效果，原因就在于科層的維護型體制。即使是在信息得到充分擴散的邏輯前提下，上級領導者往往由于身處科層維護型體制之中，會對下級施以源自本能的維護，以增強自己在下級中的被認同感，強化自身合法合理的權威。從而，領導者會有意識地將自己的注意力分配在諸多事務中的別處，也會盡力避免對下級施加政治上的壓力。而網絡媒體對公權力的監督缺少了有效的觸發機制和運行機制，也就難以實現公權力被制約、官員被問責的預期目標。

在科層維護型體制中，各級組織將傾向于利用自身的知識、榮譽、話語等一系列組織自我防御的手段進行互相維護。所謂組織自我防御，是組織為處理、控制導致自我利益受損的危險或障礙時，以恢復組織內部關系平衡與穩定的一種自我保護性行為。［14］在網絡媒體監督公權力運行過程中，行政組織自我防御將會阻礙網絡媒體和社會公眾對公權力內部運行“黑箱”系統的深層次探究。同時，在部分行政組織看來，提高信息透明度和公開程度、增強公眾參與度等監督公權力的舉措都將導致自身利益的受損，因而，行政組織的自我防御將不利于對部分行政組織群體攫取不正當利益進行有效的監督和制約。從而，可以歸納出命題四：科層維護型體制的運作與網絡媒體監督公權力的有效性呈負相關關系。

總的來看，圖2如實地反映出了網絡媒體監督公權力失效的邏輯框架。盡管有了信息充分擴散的邏輯前提，但由于科層維護型體制的存在，上下級之間往往因為擁有相同的目標利益而相互維護。從而，領導者的注意力難以分配到特定事項上，壓力型體制的作用也難以發揮。缺乏有效的觸發機制和運行機制，網絡媒體所聚焦的利用公權力腐敗的事件則無法進入政府議程，也就無法充分發揮對公權力的監督作用，這不利于公權力的被制約和問責制的有效實施。

圖2 網絡媒體監督公權力失效的解釋框架

六、關于提升網絡媒體監督公權力有效性的思考

當今信息時代，網絡媒體在監督公權力的運行上正發揮著越來越大的作用，但也應當注意到有時網絡媒體并不能發揮出其應有的監督作用，仍然難以制約公權力的行使。要想提升網絡媒體監督公權力的有效性，應從以下三個方面著手。

第一，應當積極促進有關公權力運行“黑箱”系統中政務信息的充分擴散，以確保網絡媒體發揮監督作用的邏輯前提。信息擴散主要以互聯網為傳輸媒介，這就需要大力推進政務公開制度和網絡基礎設施建設，增加在擴大網絡覆蓋面上的資金投入，深度開發和充分利用網絡信息資源。政府相關信息部門應出臺促進政務公開的配套實施細則，努力營造有利于政務公開的社會環境。此外，也應當在整個社會中普及公民參與型文化，提高網民的政治參與意識和對公權力的監督意識，充分實現公民的網絡政治參與。

第二，盡可能地建立網絡媒體監督公權力的觸發機制，使領導的注意力充分聚焦于網絡媒體的監督。我國壓力管制型的行政管理體制構成了網絡媒體監督公權力的運行機制，在這一體制下，應當使其與行政首長的注意力分配相結合，以促進問責制的順利實施。政府機構中實行的行政首長負責制使得行政首長所需處理的事項十分繁雜，然其時間和精力又十分有限，因而，必須通過有效的下情上達方式來最大限度地獲取行政首長的稀缺注意力，如設立“行政首長接待日”、“電話熱線”、“市長信箱”等。

第三，應當在制度設計上對科層維護型體制帶來的弊端加以限制，以減少網絡媒體監督公權力的阻滯機制所帶來的消極影響。這就需要健全民主政治制度和公民參與型體制，以確保政府機構能真正在民主原則下運作，使公眾能夠參與監督公權力的運行。既要完善選舉制度，賦予選舉產生的行政領導以合法性，保障職位賦予行政首長的權威，減少下級對上級施加的不合理政治壓力；同時也要促進公民參與型體制的建立，拓寬公民監督公權力運行的多元化渠道，對政府官員行使公權力的行為進行有效監督。

七、結語

在網絡媒體迅猛發展的今天，網絡媒體對公權力的監督力度不斷加大，監督的實效性也不斷增強。本文以信息擴散理論、注意力分配理論、壓力型體制理論和科層維護型體制理論為研究出發點，著重探討了網絡媒體有效監督公權力的運行機制，進而構建出了一個解釋框架：在信息充分擴散的邏輯前提下，領導者的注意力分配與壓力管制型的行政管理體制相結合，能夠有效揭示公權力內部運行的“黑箱”系統，從而有效監督和制約公權力，并實現對濫用公權力官員的有效問責。然而，由于科層維護型體制的影響，使得網絡媒體監督公權力往往難以達到預期目標。在此基礎上，文章嘗試提出了有關網絡媒體監督公權力效果的幾個命題：領導的注意力分配與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系；信息的有效擴散與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系；壓力型體制的作用與網絡媒體監督公權力的有效性呈正相關關系；科層維護型體制的作用與網絡媒體監督公權力的有效性呈負相關關系。為此，應當積極促進政務信息的充分擴散，使行政首長的注意力分配與壓力型體制相結合，同時健全民主政治制度和公民參與型體制，以提升網絡媒體監督公權力的有效性。

注釋：

（1）該解釋框架由筆者受北京科技大學文法學院公共管理系楊志云副教授的課堂啟發制作而成，在此十分感謝楊老師的貢獻。

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編輯：邵西梅

D630.9

A

2095-7238（2017）02-0001-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.001

2016-11-27

曾奕婧（1992-），女，北京大學政府管理學院博士研究生，主要研究方向為公共行政和組織理論。