我國養老保險制度存在的問題與對策

楊燕杰　徐世雨

我國是一個人口大國，自從80年代的計劃生育政策實施以來，雖然人口增長速度得到了有效的遏制，但由此造成了我國人口比例失調，青少年人口占總人口的比例不斷下降。同時，到2012年為止，20世紀50年代以前出生的人口總數占總人口的比例呈增長的趨勢。我國當前處于社會轉型期，家庭養老由于受到多種因素的影響，已經不能完全承擔起養老的責任了，而且，各項基礎設施建設還不完善，無法有效解決人口老齡化問題。在未來，不僅家庭養老壓力增加，而且社會的養老壓力也會增加，因此養老保險制度能否發揮其作用是非常重要的。

一、我國養老保險存在的問題

1.養老保險統籌層次低。據統計，目前在企業職工養老保險的收入和支出方面，建立了統一的城鄉居民養老保險制度的省、市、自治區僅占53%，然而這并不利于養老保險基金的調集和使用，容易造成資源重復浪費。地區間養老保險制度以及老齡化程度的差異，一方面導致了不同地區企業之間的不公平競爭，養老保險制度較完善的地方的企業的競爭優勢比較強，因此就能夠有足夠的資金和精力用于企業發展；另一方面導致了勞動力跨省、市流動時保險關系順利轉移的麻煩，使勞動力在流動過程中失去了之前因繳納養老金所獲得的權利，最終出現退保現象。另外，由于統籌層次低，養老保險基金的收繳和使用的地區差異明顯，其中差異最明顯的要數廣東省與西藏自治區，數據顯示：2012年，廣東的基本養老保險基金收入、支出、結余分別是16，809，262萬元、9，008，626萬元、38796116萬元，而西藏自治區分別是182，187、120，454、245，591比廣東少16，627，075萬元、8，888，172萬元、38，550，525萬元（詳見圖一）。

2.個人賬戶“空賬”運行仍然存在。所謂空賬運行是指在養老保險由現收現付制轉變為社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制過程中產生的轉制成本無法通過社會統籌賬戶自身消化，從個人賬戶支取現金彌補社會統籌賬戶資金空缺，從而造成個人賬戶成為名義賬戶的現象。2013年末，我國城鎮職工基本養老保險基金結余28269億元，山東等13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份基金累計4154億元，從而出現個人賬戶空賬缺口24115億元，占賬面總額的85.3%。與此同時，伴隨老齡化程度的加劇，所要支付的養老金也日益增加，容易出現支付危機，使得社會成員對個人賬戶的“空賬”運行持擔憂心態，降低了對養老保險的信任度。

3.對養老保險基金的收繳、發放以及管理的監督機制不夠嚴格。在養老保險基金收發方面，缺乏監督企業履行繳納養老保險義務的相關機制，企業為實現自身的利益，出現為員工漏繳、少繳以及不繳養老保險現象，數據顯示：2010年和201 1年我國的城鎮基本養老保險的收繳率分別為77%、83%，由此可見養老保險的收繳率仍然有待提高。另外，缺乏養老金領取方法的監督機制，信息不對稱，很多地方出現養老金的冒領、多領、騙取養老金等情況，這些都不利于養老保險基金的積累，并且損害了參加養老保險的社會成員的利益；在養老保險基金管理方面，缺乏養老保險基金管理的監督機制，使得養老保險基金不能被依法使用，許多地方出現養老基金被挪用、被貪污等情況，雖然不合法的基金使用被發現后就會被追回，但是被追回的基金卻很少，損失仍然很大。

4.養老保險依然存在“雙規制”問題。目前，我國的養老保險實行企業職工與機關事業單位相區別的政策，兩者無論是籌資機制還是退休后待遇標準都不能相提并論，企業職工養老保險除了本單位繳納一部分外個人還需要承擔一部分費用，而機關事業單位的養老保險費用全部由財政負擔。同時，在養老金的發放方面，前者的待遇標準與退休前繳納的養老保險費用有關，而后者與工齡和在職期間的工資有關，因此在實際發放中，機關事業單位的養老保險待遇明顯高于企業職工的待遇，這明顯不利于社會公平的實現。

二、養老保險存在的的問題的原因分析

首先，我國是一個人口大國，地域寬廣，地區之間政治、經濟和文化發展不平衡，養老保險負僨情況和老齡化程度各個方面也存在很大的差距，提高統籌層次比起西方國家確實存在一定的困難，所以這也是導致我國不能盡快解決養老保險統籌層次低的一個客觀原因。實行全國統籌就需要從養老壓力小的地方調集資金支援養老壓力大的地方，然而資金調離就意味著掌握的資源的減少，所以對于資金調離的地方是非常不愿意看到的，這會使提高統籌層次面對一些困難。

其次，我國從1997年7月開始實行社會統籌與個人賬戶相結合的社會養老保險制度，到現在為止才經歷了12年的時間，目前又迎來人口老齡化的高潮，養老保險基金支出規模越來越大。再加上統賬結合制度管理不到位，現階段領取退休金的老年人的個人賬戶積累幾乎為零，而社會統籌賬戶基金積累不夠充分，不得不從現在正在繳納養老保險的個人的賬戶透支基金彌補社會統籌賬戶。另外，我國的養老保險基金運營渠道單一，目前只能存入銀行或購買國債，而且收益極低，在未來，如果出現通貨膨脹等情況將會使得基金出現一定程度的貶值，不僅不能有效解決空賬運行問題，而且還會雪上加霜。

再次，我國的養老保險法律體系不夠完善，僅有一部2010年通過的《社會保險法》，并且立法時間較短，對一些普遍性的養老保險問題只有原則性的規定，沒有做到實體法與程序法的統一。勞動社會保障部門既是“裁判員”又是“運動員”，即對養老保險基金既有監督的權利又有管理的權利，使得養老保險的收繳與管理存在漏洞。對于職工來說，在職職工由于領取養老金是在退休以后，他們體會不到足額繳費的重要性，在社會中沒有形成自下而上地監督企業繳納養老保險的良好氛圍。

最后，縱觀我國養老保險整個發展過程，我們可以看出養老保險的“雙軌制”問題是改革開放以來我國從傳統養老保險制度轉變為社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度的過程中出現的特殊產物。1993年以前我國企業和機關事業單位的養老保險制度是相同的，不存在雙軌制問題，此后，我國對養老保險進行改革，實行統賬結合制度，然而這次改革由于影響到了一些團體的利益，改革受到阻礙，由此也就產生了“雙規制”問題。在我國，養老保險“雙軌制”改革任務是由政府部門負責，而并軌問題涉及到政府工作人員退休后的養老金的發放標準，為了不損害自身利益，他們在改革過程中無形地消極怠工，使得“雙軌制”問題遲遲得不到解決。

三、走具有中國特色的社會養老保險道路

由于養老保險制度殘缺等原因，養老保險事業的發展日益呈現出供給與需求尖銳的矛盾。中國20世紀90年代末期步入老齡化社會，到2012年為止，全國65歲及以上的老年人口達12，714萬人，占總人口的9.4%，預計到2013年將突破13萬人，老齡化水平達到10%，由此可見，養老保險事業的滯后，事實上直接影響到他們的生活。面對這樣的局面，尋求解決問題的措施就變得刻不容緩，我們要遵循頂層設計的原則，采取多管齊下的方法解決這些問題。

第一，盡快實現由底層次統籌向高層次統籌過渡，最終實現全國統籌。我們應該綜合分析各地區的老齡化程度和養老保險歷史負債的情況，從老齡化程度較低或者養老保險歷史負債較少的地區調集養老基金救濟老齡化程度較高或者養老保險歷史負債較多的地區，解決各地區養老保險水平的差異問題，在這個過程中要調節好與基金調整有關的地區之間的關系，對基金調出地區在其他方面進行補償。同時，在過渡過程中，對一些全國性的問題的解決措施應該一步到位，避免以后的頻繁調整，減少政策措施運行的成本。另外，通過完善參保人員的信息，建立參保人員信息管理數據庫，為最終實現養老保險的全國統籌奠定基礎。

第二，變被動為主動，通過多途徑做實個人賬戶。要想做實個人賬戶，首先要解決“混賬管理”的問題，運用科學的管理方法將統籌賬戶與個人賬戶分開管理，這樣就能夠控制隱性債務的范圍；然后通過多種途徑來彌補社會統籌賬戶的資金缺口，如劃撥國有資產，發行有關養老基金的債券，加大財政投入以及擴大養老保險的覆蓋面等；最后，輔之延長退休年齡，這樣可以緩解養老壓力，為做實個人賬戶爭取時間上的優勢。另外，現行的基金增值方式已經不適用于老齡化加速發展的今天了，所以必須拓寬基金運營的渠道，選擇收益率較高的投資項目，進而彌補統籌賬戶的資金缺口，促進個人賬戶盡快做實，如改善市場秩序和投資環境，將基金投入市場。

第三，加強養老保險的法制建設，建立有效的監督與懲治機制，形成職工自下而上的參與意識。完善與養老保險有關的法律法規，修補法律漏洞，盡快實現實體法與程序法的統一，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。另外，加強政府及養老保險業務機構的作風和倫理建設，遏止尋租現象的出現。同時，借鑒國外先進經驗，向社會成員宣傳養老保險的益處，使他們擺脫短視效應，形成社會成員自覺參與主動監督企業繳納養老保險的社會意識。

第四，推進我國養老保險制度改革進程，實行統一的養老保險制度。盡管多年來政府一直在為解決“雙軌制”問題努力著，但是至今這個問題沒有得到解決，企業與機關事業單位養老保險之間存在的差距還是非常大的，要想真正解決這個問題就需要統一兩者的養老保險制度。總的來說企業職工養老保險經過多年的改革發展比較成熟，因此機關事業單位的養老保險制度可以逐漸向企業職工養老保險制度過渡，最終實現兩種制度的統一。在過渡過程中無論是企業還是機關事業單位的職工都要實現權利與義務的統一。同時，在并軌過程中要做到兩種制度無縫銜接，明確個人和單位在養老保險費用繳納中的義務與責任。

在人口老齡化速度越來越快的今天，完善的養老保險制度就決定著我國能夠改善及提高人民生活水平，反之，不完善的養老保險制度就無法有效地改善及提高人民的生活水平。改革開放以來實行的“先試點，后推廣”的方法由于老齡化速度的加快已經不符合時代的潮流了，因此有必要實行“頂層設計”的方法，從國家的角度，對養老保險體制改革的成本、風險以及同代和隔代的分配效果統籌規劃，以集中有限資源，高效快捷地解決和預防養老保險目前和未來可能出現的問題。