傳統城鎮化之弊與新型城鎮化之路

蘇萍

摘要：城鎮化是經濟發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的主要標志。進行新型城鎮化建設，積極穩妥推進城鎮化，是發展中國特色社會主義經濟社會的主要戰略之一。本文分析了傳統城鎮化及弊端、并提出了以人為本的我國新型城鎮化發展的路徑。

關鍵詞：以人為本；新型城鎮化；產業發展

中圖分類號：F299.21

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000014-02

新型城鎮化是在城鎮化基礎上發展起來的一個頗具中國特色的概念，是相對傳統城鎮化而言的。黨的十八大以來，中央確立了“堅持走中國特色新型城鎮化道路”。推進新型城鎮化建設，是對我國客觀基礎條件的清醒認識和把握。

一、傳統城鎮化及弊端

在工業化初期階段，我國實行的是傳統城鎮化道路。農村向城市的發展是社會分工的必然產物，工業向城市的集聚是產業發展的內在動力，商業向城市的發展是市場規律的客觀使然。傳統粗放的城鎮化模式，帶來了產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，還可能落入“中等收入陷阱”——經濟停滯。傳統城鎮化在新的經濟形勢下有如下弊端：

1.以經濟為本、以土地為本的理念，忽略了人的關鍵作用

改革開放以來，我國的政策導向是以經濟建設為中心。為了GDP更快增長，為了吸引更多外商資金，一些地方政府大搞超前的城市建設。超前的城市建設需要大量的資金，一些地方政府通過出讓土地的收益來實現收支平衡。大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮化的進一步推進。這樣，傳統城鎮化就容易淪落為以經濟為本、以土地為本的經營，而忽略了人的關鍵作用。

2.政府單邊主導，借外力推進城鎮化進程

良好的新型城鎮化是以農村轉移人口的城鎮化、市民化為主導，是一種主動的城鎮化。在傳統城鎮化發展模式中，強調政府單一主體的主導作用，政府主導模式有時難以避免自己的先天不足。城鎮化中城郊農民群體，往往由于城市建設用地等，其土地與住宅地被征用，而導致其不得不城鎮化的現象，這是一種被動的城鎮化。也就是說，城鎮化不能靠被征地、被拆遷來表現政府的政績，僅是政府通過政策導向與行政行為的外力推進的城鎮化，難以建立政府、市場、社會與公眾多元主體共同參與和協調推進的聯動機制。

3.以速度取勝，質量與速度不相協調

傳統城鎮化的基本特點是速度快、質量低。以速度取勝的城鎮化表現為產業的空心化，經濟的泡沫化。一些地方簡單推行退二進三，第二產業的制造業、實體經濟因其周期長、創新難、污染大、稅收貢獻少而大大失去了興趣，缺少實體經濟對第三產業的支撐，大力發展沒有根基的服務業，其也成為了空中樓閣。這直接導致了產業難以優化升級，不能形成優勢產業鏈條，也和新型城鎮化產業結構協調并進、節約集約的發展理念是相悖的。

4.城鄉一體化機制不健全，農民工被邊緣化

城鄉統籌、城鄉一體，大中小城市、小城鎮協調發展、互促共進的城鎮化是我國新型城鎮化發展目標之一。現階段城鎮化的結果是農民工進城，卻漂在城市中，被城鎮化直接導致被邊緣化。農民工進城后在生產生活基礎設施、基礎教育資源配置、醫療衛生條件建設、安全環保設置等實體性公共物品方面，以及公共服務（基于公共物品之上的各類無形服務，如對公共基礎設施的利用、對教育資源的享用等）和社會保障（體現在社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置）等方面都無法與城鎮真正地融合，城鄉一體化機制的不健全造成農民工群體工作在城市而保障卻在農村，從而加劇了城鎮化的難度。

二、以人為本的新型城鎮化及發展路徑

美國著名社會學家沃思指出：城鎮化意味著鄉村生活方式向城市生活方式發生質變的過程。從產業經濟角度來看，城鎮化是農村經濟向非農經濟轉化的過程，是經濟結構實現轉換的過程，注重經濟增長方式和城鄉經濟產業變遷等因素。新型城鎮化之所以“新”，是因為觀念更新、體制革新、技術創新和文化復新，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的生態發育過程。下面提出我國新型城鎮化發展的路徑。

1.踐行以人為本

新型城鎮化與傳統城鎮化的最大不同，在于新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，注重保護農民利益，并與農業現代化相輔相成。新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。新型城鎮化就是要促進農民工的市民化。為此，必須加快推進土地改革和戶籍制度改革，實現農村城鎮化。

保護農民的土地權益，深化農村土地產權制度改革，繼續推進農民承包地、宅基地的確權頒證工作，進一步明確土地的物權性質，推進土地的流轉，實現土地經營權的市場化運作。另外，要打破城鄉二元體制，打破戶籍的限制，建立居民自由遷徙的人口管理制度，促進城市與農村人口的相互流動，實現人口向城鎮的集中。目前，在經濟發展已經取得巨大成就的同時，學術界呼吁政府要通過強調社會建設，推進和諧社會及開發塑造全面發展的人的建設目標。

2.由市場決定，構建多元主體參與的自覺的城鎮化

新型城鎮化的發展應充分遵循市場的規律和理念。在新型城鎮化中，要走出一條城市與農村統籌發展、以工業帶動農業、工業和農業互相促進的良性循環道路，從而推動城鎮化優質高效發展，可以通過基本公共服務均等化，公共服務供給開放等，由市場來抉擇與選擇。

政府在新型城鎮化發展中承擔的是指導和調控的角色。改變政府行政管理職能體制，在產業培育、資金籌措方面給予政策引導和支持。致力于以產業發展推進農民就地城鎮化，以就業保障為抓手，以基礎設施與公共服務為建設載體，努力使城鄉人民享有相同待遇。社會力量可以通過專業服務提供、社會保障傳遞、社會資源整合發揮優勢。專業社會工作可以在實現社會管理創新、提高社會福利、促進人的全面發展等方面發揮積極作用。新型城鎮化，還要充分調動公眾的參與意識，發揮主人翁作用。

3.發展產城融合，注重生態建設與可持續發展

新型城鎮化注重產業、城鎮、人之間的相互促進與協調發展。促進產業結構升級，走集約型經濟發展之路則是根本。實體經濟特別是制造業仍然是大部分地方發展的基礎與支柱。實體經濟的比較優勢在逐漸失去時，政府要在創新基礎上推動傳統制造業轉型升級，在制造業不斷發展的基礎上，積極發展現代服務業。當前，各地政府當務之急是通過改革掃清創新障礙，努力實現用創新優勢替代正在失去的低成本優勢，而不是簡單地以第三產業替代第二產業。此外，城鎮化過程中要特別關注生態環境建設與可持續發展問題，一個區域的經濟發展不能以犧牲另一個區域的經濟發展和資源環境為代價。城鎮化只有與產業的轉型升級、形成區域產業優勢、可持續發展并重，城鎮化進程中才能走出“中等收入陷阱”，實現經濟的高速高質發展。

4.建立健全公共財政體系，實現公共服務、社會治理均等化

要消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，走出一條既不同于西方發達國家和地區，也不同于傳統發展老路的城鎮協調發展、城鄉共同繁榮與新型工業化道路相呼應的新型城鎮化道路，必須要發揮政府的公共服務能力，積極引導各種公共資源在全社會范圍內的優化配置，加快教育、住房、公共衛生、基本醫療、公共文化、公共安全機制等社會保障體系改革，建立健全公共財政體系，實現公共服務、社會治理的均等化。同時要加大新型城鎮化建設的財政支出力度，各級財政部門要把城鎮化建設資金優先納入預算管理，確保建設資金足額落實；政府還可以通過稅收優惠等招商引資，引導社會資本參與到公共服務體系建設中來。

總之，城鎮化是經濟發展的一種必然。在我國新型城鎮化進程中，既要借鑒國外先進經驗及模式，又要走出一條適合我國特色的新型城鎮化之路，從而創造更多的就業機會、卓有成效地實現產業調整、推進工業化、改善城市居住環境，最后實現人的全面發展。