規范政府購買服務崗位的實踐與探索

李仁智+楊桂燕

推進政府向社會購買公共服務是黨的十八屆三中全會做出的一項創新公共服務供給模式、推進政府職能轉變、降低行政成本、激發經濟社會活力的重要決策。近年來，各地立足實際，相繼出臺了政府向社會購買服務實施辦法。省里以及淄博市也相繼出臺了《政府向社會力量購買服務實施辦法》和《政府購買服務范圍審核辦法》，明確了“誰來買，買什么，向誰買，怎么買”的問題。但是，政府購買服務崗位作為政府向社會力量購買服務的一種形式，省、市實施辦法都沒有做出具體的規定。對“誰能買，買多少，按什么程序買，買來之后怎么管”的問題，沒有具體的文件規定和遵循規范。為有效解決這些問題，桓臺縣立足工作實際，積極探索創新，制定形成了一套政府向社會力量購買服務崗位的工作機制和工作規范。

一、背景動因

政府向社會力量購買服務崗位是指政府購買服務崗位主體（以下簡稱“購買主體”）向符合條件承接政府購買服務的主體以合同形式聘用不擔任行政職務、不行使行政權力，從事技術性或輔助性崗位工作的人員。政府購買服務崗位是政府購買服務的一種特殊形式，其實質是一種規范的編外用工行為。長期以來，部分機關事業單位對編外用工隨意招、隨意用的現象比較突出，編外用工不規范的問題成了困擾各級政府的一個亟需解決的問題。為此，我們對全縣機關事業單位編外用工情況進行了調查摸底，經過調查，主要存在以下問題：一是審核審批主體不規范。部門（單位）想聘用編外用工，有的經過了縣政府或相關職能部門批準，有的未經批準；有的有政府領導的明確批示依據，有的則沒有任何依據。二是經費列支渠道不規范。有的納入財政預算安排，有的是擠占部門預算經費，有的則是通過非稅收入來解決。三是工資待遇不統一。不同崗位人員工資待遇差別較大，有的月工資1000元左右，有的3000元以上。工勤崗位人員工資較低，管理崗位人員工資居中，專技崗位人員工資最高，即使同一崗位，不同單位工資待遇也不相同，工資待遇存在著差異化，沒有統一的標準。四是用工方式不規范。有的簽訂了勞動合同，有的未簽訂合同；即使簽訂了勞動合同，方式方法也不一致，有的是部門（單位）直接跟聘用人員簽訂合同，有的是通過勞務派遣的方式簽訂合同；另外，繳納保險也不統一。

編外用工的不規范，不僅給編制使用管理和資源配置帶來了困難，任其發展下去也必然會加大財政開支。近年來，在上級部門“嚴控機構編制，財政供養人員只減不增”的規定下，很多機關事業單位紛紛向縣政府申請購買服務崗位來解決編內人員不足的問題。縣政府認為，把本應政府承擔的臨時性、階段性公共服務事項或輔助性、技術性工作任務，通過購買服務的方式交由社會力量來承擔，是降低行政成本，化解編制資源供需矛盾的有效舉措，但是必須本著精簡節約的原則，既要積極倡導，又要有序推進、嚴格控制，必須有一個規范推進的程序和辦法。正是基于這樣一個背景動因，按照縣委、縣政府的要求，桓臺縣編辦在充分調查研究的基礎上，聯合財政、人社部門根據省、市《政府向社會力量購買服務實施辦法》和《政府購買服務范圍審核辦法》，研究制定了《政府向社會力量購買服務崗位實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

二、主要做法

針對政府購買服務崗位不規范問題，《辦法》對政府購買服務崗位的范圍、條件、標準、程序、管理等做了明確界定。

一是明確了購買服務崗位的適用范圍。即明確購買主體是全縣各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位，納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織也可根據實際需要通過政府購買服務方式提供公共服務。

二是明確了政府購買服務崗位的條件和核定標準。政府購買服務崗位本著精簡節約的原則，從嚴控制，原則上在單位有空編、編內補充人員不及時、不到位的情況下進行購買。用人單位編制已滿，新增臨時性、階段性工作任務，編內人員調劑確有困難的；因職責任務增加，現有在職人員不能保證工作正常開展，增加編制暫時有困難的；上級政策、法律法規另有要求的，也可以申請政府購買服務崗位。但是，也同時規定，政府購買服務崗位與其購買主體職責不匹配、不相符的；單位職能弱化，工作任務明顯不足的；現有在職人員能保證工作正常開展的，不得申請政府購買服務崗位。

符合政府購買服務崗位條件的，空編單位購買服務崗位數量最多不得突破空編總額，超編滿編單位購買服務崗位數量原則上最多不突破部門（單位）編制總量的10%，上級有明確文件規定的，可實行一事一議。政府購買服務崗位實行限期使用、動態調整。政府購買服務崗位使用有效期一般不超過三年。使用期滿后，政府購買服務崗位合同自行終止，財政部門停止經費撥付；購買主體因工作需要繼續使用的，須按程序重新申報。

三是明確了政府購買服務崗位審核程序。符合政府購買服務崗位條件，確需購買服務崗位的，購買主體于每年3月份或7月份，向機構編制部門提出申請，機構編制部門對政府購買服務崗位的范圍和目錄進行審核并提出初步審核意見，明確購買服務崗位種類和數量、使用年限，報經縣政府批準后，書面反饋購買主體，并抄送財政、人社部門。購買主體依據機構編制部門審核意見向財政部門提報政府購買服務崗位計劃。財政部門對購買主體提報的購買計劃進行審核，結合機構編制部門審核意見，反饋購買計劃，并抄送機構編制部門和人社部門。

四是明確了政府購買服務崗位購買程序。政府購買服務崗位計劃預算批復后，購買主體在項目實施前一個月，向財政部門提報購買服務崗位項目實施計劃，詳細列明具體的購買方式、購買需求等內容，經財政部門審核同意后執行。各購買主體同時為政府購買服務崗位信息公開的主體，按照信息公開的相關規定，在政府購買服務崗位項目實施前20個工作日，通過政府采購相關網站公告其擬實施政府購買服務崗位的背景資料、具體項目、采購方式、承接主體資格、具體服務需求等信息。承接主體確定后，購買主體及時與承接主體簽訂服務崗位合同，同時報機構編制、人社及財政等部門備案。各購買主體根據預算安排和政府購買服務崗位合同，按照國庫集中支付有關規定和撥付程序，將資金直接支付服務崗位的承接主體。

五是明確了政府購買服務崗位人員的規范管理。服務崗位人員由承接主體負責組織招募。政府購買服務崗位人員采取“誰用人、誰管理”的原則，由各購買主體對服務崗位人員進行日常管理。服務崗位人員退回、辭職等情況，購買主體應在5個工作日內通知機構編制、財政和人社部門。工資待遇由財政人社部門根據《中華人民共和國勞動法》的相關規定和縣財力水平，按不低于縣當年度最低工資標準確定服務崗位人員工資（含個人承擔的各項保險費用）。有試用期的，試用期間的工資按勞動合同約定工資的80%執行，且不得低于縣當年度最低工資標準。

三、主要成效

《辦法》的出臺，既使政府購買服務崗位工作有了標準和依據，又達到了既控又疏的目的。

一是解決了機關事業單位編外用工任性、隨意的問題。《辦法》出臺后，任何單位使用編外用工都必須按照《辦法》規定的程序，向機構編制部門提出政府購買服務崗位申請，說明人員編制和分布情況、現有編外用工使用情況，政府購買服務崗位依據、購買崗位種類、數量、使用年限及主要職責。機關事業單位未經相關部門核準，一律不得擅自聘用使用編外人員。這些規定的出臺，有效解決了長期以來機關事業單位編外用工存在的隨意使用、管理缺失、數額失控等問題。

二是解決了審核主體責任不明確的問題。過去，單位使用編外用工不知道由哪個部門審核，即使審核也不規范。《辦法》出臺后，明確了機構編制、財政、人社部門的相關責任以及具體的審核流程。由機構編制部門負責受理登記，按照省編辦、省財政廳《關于印發政府購買服務范圍審核辦法的通知》（魯編辦發﹝2015﹞4號）規定和要求，綜合考慮部門（單位）職責任務、編制員額、人員招錄（聘用）等情況，審核提出能否買、買什么、買多少的意見。財政部門負責編制部門預算，向部門批復購買計劃。人社部門負責對服務崗位人員用工規范情況進行監督管理。審核主體責任明確后，既讓有需求的單位明白向誰買、怎么買、誰管理等問題，又讓政府購買服務崗位有了具體的規定和遵循規范，避免了審核部門之間相互推諉。

三是解決了工資待遇不統一問題。為使政府購買服務崗位人員工資待遇有一個統一的規范，人社、財政部門配套制定出臺了《關于確定政府向社會力量購買服務崗位人員工資待遇指導線的通知》，就政府向社會力量購買服務崗位的三類人員工資制定了具體的工資指導線，解決了過去工資待遇不統一的問題。一般服務崗位人員有試用期的，試用期工資參照縣當年最低工資標準發放（2016年桓臺縣最低工資標準為1550元/月·人），轉正后此類人員工資最高為1940元/月·人。特殊服務崗位人員工資在一般服務崗位人員工資基礎上每月增加補貼300元，即試用期工資為1850元/月·人，轉正后工資最高為2240元/月·人。技術服務崗位根據職稱不同，確定的工資標準也不一樣，初級職稱人員工資參照一般服務崗位人員工資標準，即試用期工資為1550元/月·人，轉正后工資最高為1940元/月·人；中級職稱人員工資在初級職稱人員工資基礎上每月增加300元，即試用期工資為1850元/月·人，轉正后工資最高為2240元/月·人；高級職稱人員工資在初級職稱人員工資基礎上每月增加900元，即試用期工資為2450元/月·人，轉正后工資最高為2840元/月·人。

四是解決了編外用工管理不規范的問題。《辦法》中明確了用工規范管理問題，并且規定所有用工一律采取勞務派遣的方式，人員經費直接由財政部門撥付給勞務派遣公司。服務崗位人員應根據《勞動合同法》的相關規定和購買主體的相關要求，由承接主體與服務崗位人員簽訂勞動合同。勞動合同的履行和變更、解除和終止等根據《勞動合同法》相關規定執行。服務崗位人員與承接主體簽訂勞動合同后，各購買主體應及時向機構編制、財政和人社部門備案。機構編制、人社、財政等部門，每年對政府購買服務崗位項目進行評估，形成評估報告。評估結果，作為結算購買服務崗位資金、編制以后年度政府購買服務崗位項目預算等方面的重要參考依據。目前，桓臺縣已在安監、環保、住建、工商、食藥監等部門和領域實施了向社會力量購買服務崗位計劃，涉及崗位80多個。自實行政府購買服務崗位以來，有效緩解了機構編制剛性約束與剛性需求之間的突出矛盾，有效規避了機關事業單位使用編外用工存在的風險，較好地解決了使用編外用工方面的管理與監督缺失等一系列問題，將政府購買服務崗位工作納入了制度化、規范化的良性軌道。

關鍵詞：購買服務 編外用工 編制管理