德宏沿邊重點地區開發開放研究

廖元昌

【摘 要】2015年12月國務院發布《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（以下簡稱《意見》），明確全國范圍設重點開發開放試驗區（5個）、沿邊國家級口岸（72個）、邊境城市（28個）、邊境經濟合作區（17個）、跨境經濟合作區（1個）等5類沿邊重點地區。德宏州有1個開發開放試驗區、2個國家級口岸、2個邊境城市、2個邊境經濟合作區進入國家沿邊重點地區名錄，執行國家支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施。

【關鍵詞】德宏州；地區；開發

一、德宏州沿邊重點地區沿革

按照《意見》，德宏州的瑞麗重點開發開放試驗區、瑞麗和畹町兩個沿邊國家級口岸、芒市和瑞麗市兩個邊境城市、畹町和瑞麗兩個邊境經濟合作區進入國家沿邊重點地區名錄。瑞麗重點開發開放試驗區涉及瑞麗市全境、隴川縣章鳳鎮及芒市遮放鎮、芒市鎮、風平鎮、軒崗鄉，瑞麗口岸、畹町口岸、瑞麗邊境經濟合作區、畹町邊境經濟合作區都屬于瑞麗市所轄。

2010年7月，中共中央、國務院《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》（中發〔2010〕10號）提出“積極建設廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里等重點開發開放試驗區”，2011年5月31日，云南省委、省政府在瑞麗舉行瑞麗試驗區建設啟動儀式；2012年7月9日，國務院批準了《云南瑞麗重點開發開放試驗區建設實施方案》（以下簡稱《實施方案》）；2013年8月12日，國家發改委批準《云南瑞麗重點開發開放試驗區建設總體規劃》。瑞麗試驗區內有瑞麗、畹町2個國家一類口岸和隴川章鳳國家二類口岸，瑞麗、畹町2個國家級邊境經濟合作區，以及與上海自由貿易試驗區相近的實行“境內關外”海關特殊監管模式的姐告邊境貿易區。

畹町邊境經濟合作區和瑞麗邊境經濟合作區是1992年6月經國務院批準設立的國家級邊境經濟合作區，享有省級有關經濟管理權限，規劃開發面積分別為5平方公里和6平方公里。

畹町口岸是我國開放最早的口岸之一。1938年畹町口岸開通，1952年畹町口岸為新中國首批國家一類口岸。瑞麗口岸1978年被批準為國家一級口岸，經過30多年的打造，邊民互市貿易、邊境小額貿易、一般貿易有了長足的發展，出口商品達2000多種，進口200多種，成為我國進出口商品種類最多的邊境口岸。不少中國商品通過緬甸轉口到孟加拉、泰國、新加坡、印度和中東國家，國外各種商品也源源不斷通過瑞麗口岸進入我國內地。2015年瑞麗口岸出入境流量突破1500萬人次，交通工具達250萬輛次，比上年同期增長了6.4%和3.4%。2015年，德宏州口岸出入境人員達到2089萬人次，交通工具449萬輛次，出入境貨運量462萬噸，進出口額54億美元，口岸四項流量指標五年間年均分別增長14.3%、14.6%、20.8%和25.5%，四項指標居全省各沿邊口岸首位，居全國前列，瑞麗、畹町口岸是主導力量。

芒市國土面積2987平方公里，轄5鄉6鎮，1個街道辦事處。與緬甸毗鄰，國境線長68.23公里，芒海鎮是芒市唯一的口岸通道鄉鎮。市府芒市是州府所在地，是全州政治、經濟、文化中心和交通通信樞紐。2010年7月12日國務院批準，8月23日省政府通知將潞西市正式更名為芒市。

瑞麗國境線長169.8千米，有大小渡口和通道36個，是云南邊境界碑最密集和渡口通道最多的地段。1987年7月國務院批準瑞麗為國家一類口岸，1990年7月經國務院批準瑞麗為旅游開放縣市。1992年6月，國務院決定瑞麗為沿邊開放城市，同月，國務院批準瑞麗撤縣設市。1999年2月，經國務院批準撤銷畹町市，將其行政區劃并入瑞麗市。瑞麗市擁有瑞麗、畹町2個國家一類口岸，是中國對緬貿易的最大陸路口岸，是通向東南亞、南亞的重要門戶。

二、德宏沿邊重點地區開發開放取得的成效

從行政區劃和地域上看，沿邊重點地區包含了瑞麗重點開發開放試驗區和芒市，范圍涵蓋芒市、瑞麗市及隴川縣章鳳鎮。“十二五”期間，德宏州沿邊重點地區開發開放取得取得驕人成績。

（一）綜合經濟實力顯著增強

2015年，芒市、瑞麗市分別實現生產總值84.2億元、79.2億元，“十二五”期間年均增長率分別為9.6%、22.5%；三次產業結構分別為25.5：20.5：54和17.2：21.5： 61.3。2015年，芒市生產總值84.2億元，城鎮常住居民人均可支配收入22062元，農村常住居民人均可支配收入8498元，城鎮化率達44.56%。2015年瑞麗市生產總值79.2億元，城鎮居民人均可支配收入27082元，農村居民人均純收入8600元。全市城鎮化率達到63.5%。

兩市產業支撐能力不斷增強，產業結構日趨合理，糧、糖、茶、畜等傳統產業進一步鞏固提升，咖啡、柚子、石斛、檸檬等一批特色產業發展壯大；工業轉型升級加快，汽車、摩托車、民用家電等出口加工裝配制造業支撐力不斷增強，后谷速溶咖啡、高深橡膠、北汽瑞麗產業基地、銀翔摩托產業園、啟升液晶電視等一批大項目建成投產；礦冶、電力、建材、農產品深加工等優勢產業進一步發展，邊境民族風情特色旅游、商貿物流、現代金融等現代服務業健康發展。

（二）發展基礎顯著改善

“十二五”期間，全州沿邊重點地區突出開發開放主題，加快基礎設施建設步伐，優化產業發展環境，龍瑞高速公路和隴川至騰沖二級公路建成通車，瑞隴高速公路加快建設，芒瑞大道一期工程抓緊實施。鄉鎮通瀝青（水泥）路率達100%，建制村公路通達率接近90%，城鄉公共交通快速發展。大瑞鐵路開工建設。芒市機場開通九條航線，躋身中型機場行列，啟動跑道延長線改造，完成“一關兩檢”硬件設施建設，開放為口岸機場工作有序推進。隴川通用機場前期工作抓緊進行，瑞麗航空、德宏南亞通用航空正式運營，民營航空發展全省領先。瑞麗芒林水庫、小街水庫、帕色河水庫等一批重點水源工程建成通水（蓄水），芒市清塘河水庫建設加快推進。城鄉電網升級改造成效顯著，建成500千伏電力外送通道并成為云電東送首端。瑞麗電子口岸平臺基本建成，芒滿通道建成并臨時開放，口岸體系和功能更加完善。3G網絡實現全覆蓋，基本實現城區和鄉鎮4G網絡覆蓋。城鎮污水和垃圾處理率進一步提高。緬甸瑞麗江、太平江電站電力回送通道等能源設施順利建成，中緬天然氣管道、原油管道先后投入運營。

（三）畹町、瑞麗邊境經濟合作區煥發新活力

根據《云南瑞麗重點開發開放試驗區建設總體規劃》發展目標，畹町、瑞麗兩個國家級邊境經濟合作區充分發揮區位優勢和資源優勢，努力打造集邊境貿易、加工制造、生產服務、物流采購等功能為一體的經濟功能區。畹町邊境經濟合作區征用并開發土地174公頃，瑞麗邊境經濟合作區已開發完成600公頃。邊境經濟合作區“擴區移位”工作穩步推進，主要功能和發展定位將進一步得到明確，管理體制、工作機制將進一步完善，服務配套功能將進一步增強，邊境經濟合作區“二次騰飛”蓄勢待發。

（四）瑞麗試驗區建設進入快車道

2015年，試驗區產業發展、城鄉建設、環境保護、口岸發展、土地利用、旅游文化產業發展等六個專項規劃獲得省政府正式批復。瑞麗、畹町獲批進境糧食指定口岸，章鳳獲批進境水果指定口岸。省政府28條、州政府21條支持政策先后出臺，“五免五減半”等重大優惠政策效應日益凸顯，中石油、南方電網等776戶企業入駐試驗區。瑞畹同城化改革成效顯著，芒瑞隴一體化發展加快推進。畹町口岸芒滿通道經濟區建設邁出新步伐，邊境管理、土地管理、行政管理、人才管理得到創新，先行先試取得重大突破。對外交往更加密切，建立了與緬甸商務部、旅游飯店部等定期會晤機制，與緬方基本達成共建瑞麗—木姐跨境經濟合作區共識，中緬現代農業合作示范區建設穩步推進。從2012年開始，陸續在緬甸設立了駐曼德勒、密支那、臘戌三個商務代表處，與宋慶齡基金會合作成立中緬邊境地區民生基金并實施相關民生項目。建立了與南亞東南亞國家智庫務實交流合作的平臺。成功舉辦了兩屆跨喜馬拉雅地區發展論壇和首屆孟中印緬衛生與疾控合作論壇，在德宏師范高等專科學校掛牌成立“中國—東盟教育培訓中心德宏基地”，國門學校建設有效推進，吸引近5000名外籍學生到各學校就讀。

（五）沿邊金融綜合改革試驗區建設穩步推進。德宏州政府出臺《德宏州沿邊金融綜合改革試驗區建設實施方案》，新成立瑞麗滬農商村鎮銀行、富滇銀行瑞麗分行和芒市支行、瑞麗南屏農商行、隴川黃金時代資本管理公司等金融機構，成立了試驗區投融資、水務投資、高速公路投資公司，郵儲銀行、農村信用社等改革工作順利推進，一批證券、融資、基金公司分支機構入駐試驗區。成功開展出境車輛、入境外籍人員等跨境保險試點。各銀行均開辦了跨境人民幣結算業務，瑞麗大通、臺麗等4家公司獲批開展本外幣兌換特許業務，實施擴大個人本外幣特許兌換、中緬邊貿結算網上銀行、緬幣兌換范圍擴大到經常項下、境外非現金跨境結算服務、人民幣與緬幣掛牌交易等試點，中國首個中緬貨幣兌換中心在瑞麗市姐告邊境貿易區掛牌成立，中緬貨幣兌換有了“瑞麗指數”，填補了我國在緬甸邊境地區無跨境結算服務點的空白，人民幣跨境結算量和本外幣特許兌換業務連年居全省之首。

三、德宏沿邊重點地區開發開放面臨的問題

（一）口岸基礎設施建設落后

德宏是全國沿邊和全省口岸大州，但是長期以來口岸建設投入不足，科技化、信息化平臺建設滯后，口岸各部門尚未實現數據共享、監管聯動，畹町口岸芒滿通道聯檢設施、查驗設施、物流場所等尚未建成，章鳳口岸“十二五”初期納入一類口岸開放計劃，但至今仍然為二類口岸，芒市機場開放為口岸機場依然遙遙無期，盈江口岸受緬北局勢影響而建設緩慢，其他通道基礎設施投入嚴重不足，嚴重制約著口岸功能的發揮。緬方一直未履行第三國人員從瑞麗、畹町口岸出入境的承諾，嚴格控制中方人員從陸路口岸出入境，導致雙方口岸不能對等開放。

（二）國際市場競爭力不強

世界經濟復蘇緩慢，國際大宗商品價格下跌，周邊局勢復雜，外貿進出口增長缺乏必要動力。緬方供給的大米、玉米等主要商品受國家進口配額和高進口環節稅費制約，國內方需求旺盛的木材、礦產等資源性產品又受緬方嚴格管控。德宏州出口商品80%以上來自內地，進口商品大多數以原料形式外調，外貿附加值小，培育本地進出口加工產業困難較多。德宏州投融資環境及招商引資項目吸引力不足，引進外資比較困難。全州企業總體實力不強，走出去能力不足，體制機制障礙依然存在，外部環境不確定性增加，開展國際產能合作困難。

（三）園區建設滯后，工業平臺支撐較弱

德宏州共有芒市、瑞麗、隴川、盈江、梁河5個工業園區，規劃總面積為168.6平方公里，規劃總投資864.6億元。由于資金缺乏，用地指標不足，征地困難，基礎設施建設進展緩慢，招商引資難度較大，項目落地難，累計至2015年底僅完成園區基礎設施建設投資49.3億元，入園規模以上企業66戶，實現產值89.8億元，分別占全州的54.1%、70.1%。園區定位和產業結構趨同，主導產業不突出，特色不明顯；基礎配套還不夠完善，產業特色和優勢不明顯。除瑞麗市工業園區和芒市工業園區雛形初見端倪外，其余3個園區建設起步較晚，基本處于前期工作階段。

（四）基礎設施條件約束明顯

交通運輸方面，迄今為止，全州沒有鐵路、高鐵和軌道交通，公路仍然是德宏與境內外區域性大中城市、鐵路等交通運輸樞紐互連互通的主要途徑，運得少，跑得慢，在途長，運價高，物流成本、出行成本長期居高不下。能源供應方面，截至2015年底，州內電力總裝機已達330.4萬千瓦，其中水電裝機323萬千瓦，但是供電價格尤其是生產經營性用電價格居高不下與大量棄水窩電長期并存，社會反映十分強烈。水利方面，德宏人均水資源占有量大大高于全省全國平均水平， 但與人口聚居區、經濟區的分布極不匹配，局部地區資源性與水質性缺水并存，開發利用率僅為5.2%，低于全省（6.9%）、全國（19%）的平均水平。市政設施方面，各中心城鎮攤大餅式快速擴展，產業園區布局碎片化，老城區生產生活服務設施長期超負荷運行，新區配套設施嚴重不足，全州城鎮公交出行滿足率不到10%。城鎮污水管網建設普遍滯后，雨污分流推進緩慢，污水處理廠進水濃度低、進水量小的問題突出。

（五）緬甸形勢變化帶來新的挑戰

緬甸奉行“積極、獨立”的外交政策，試圖平衡大國關系謀取最大利益，對內加快政治改革進程，對外積極尋求與西方國家改善關系。西方國家調整對緬政策力度，放松對緬制裁，并向緬甸提供經濟和項目援助，緬甸與美國、歐盟、日本等國家和地區的關系逐步恢復。同時，一些力量暗中以中國在緬甸的投資說事，惡意夸大中國投資負面效應，歪曲中國形象，近年來發生的密松電站被叫停、萊比塘銅礦被折騰、中緬油氣管道項目招非議等代表性事件，對中緬關系造成一定的實質性損害，中緬邊境安全隱患時隱時現，中緬合作面臨更加復雜的形勢。緬甸提高了對環境和資源保護的重視程度，緬政府對資源性產品出口加強了控制，對合作開發利用緬甸資源的態度謹慎。

四、加快德宏沿邊重點地區開發開放思考

（一）積極穩妥發展開放農業

按照政府引導、企業主導、產業支撐、項目帶動、邊民參與的模式和方法，培育壯大農業“走出去”主體隊伍，支持企業積極穩妥到境外創辦甘蔗、咖啡、水果等農業種養殖生產加工基地，推動中緬現代農業合作示范區建設，努力打造我國面向南亞東南亞開放的現代農業合作平臺。

（二）加大工業園區建設力度

把工業園區作為實現工業經濟轉型升級的重要平臺。進一步完善工業園區建設規劃，采取“以獎代補”和園區投融資公司、企業投資、園企共建、吸引社會資本等多種方式，加快推進園區基礎設施建設。采取一區多園、行政托管、資源整合、異地共建等方式，引進大集團、大企業和其他社會組織在工業園區創辦“園中園”。加強園區綜合服務建設，建立多方參與園區建設的聯動機制，設立園區行政審批管理服務綜合機構，實行一站式審批、一條龍服務。交通、住建、環保、供水、供氣、供電、通信、醫療、商業、物流、公租房、經適房等基礎服務和生活配套設施投資優先向園區安排，配套建設園區金融、物流、信息、科技等生產性服務設施，形成推動工業園區發展的合力。積極引導工業向園區集中、產業向園區聚集、企業向園區集結，到2020年力爭建成瑞麗、芒市、盈江3個百億工業園區。

（三）推進外貿調結構轉方式

推動多種貿易方式協調發展，大力發展新型國際貿易業態，加快對外貿易從邊境小額貿易向綜合性多元化貿易轉變，從地區性發展向帶動區域發展轉變，實現一般貿易和加工貿易協調發展、貨物貿易和服務貿易相互促進，加快轉變貿易發展方式，擴大貿易規模，優化貿易結構，鞏固提升全國沿邊地區對外貿易排頭兵地位。建立健全擴大對外開放支持政策，不斷擴大傳統商品、裝備設備、電子信息、高新技術、高原特色農產品等出口，積極增加糧食油料、畜牧水產、資源能源、南亞東南亞特色工藝品及先進技術設備、關鍵零部件等商品進口。加快邊民互市交易系統平臺和場所建設，加快建立水果、海鮮、農產品等大宗進口產品專業市場，完善管理和服務功能，做大做強做活邊民互市貿易。建設一批國際商貿集散地、大型邊境貿易市場和儲運中心，推動內外貿協同發展。推進公共型保稅庫、公共檢驗檢測平臺等外貿公共服務平臺建設。大力承接東部加工貿易轉移，支持發展市場采購貿易、保稅物流業務。推動汽車和摩托生產企業開拓國際市場，探索和規范偶蹄動物及其產品進口，規范發展中緬糧食貿易。抓好服務貿易促進體系建設，在旅游、文化、中醫藥、教育和服務外包等領域扶持一批服務貿易重點企業和重點項目，培育具有較強國際影響力的服務品牌。制定扶持政策，鼓勵和擴大本地產品出口、進口資源深加工。

（四）加快拓展境外市場空間

密切與緬甸的多層次交流，鞏固中緬現有會談會晤機制，鼓勵州內企業對外承包工程、開展國際勞務合作，推動國際產能合作。發揮好駐曼德勒、臘戌、密支那代表處服務功能，為“走出去”提供市場信息、政策信息和招商引資信息等服務。加大援外培訓力度和緬甸民生支持力度，加大境外罌粟替代種植推進力度，爭取國家對替代種植產品返銷進口和化肥出口等方面的政策支持。著力培養一批跨境物流龍頭企業，建立國際物流供應鏈和境外物流服務網絡，支持跨境商務企業發展，做大做強國際物流。

（五）積極推動開放平臺建設

加快建設一批退稅商場、免稅店，打造“免稅購物天堂”，推動姐告邊境貿易區轉型升級。進一步規范邊境經濟合作區管理，推動瑞麗、畹町兩個邊境經濟合作區“提質擴容”。推動建立中緬國家、省邦、州市三級組織協調機制，加強中緬磋商，推動中緬跨合區國家層面簽署諒解備忘錄。推動設立瑞麗綜合保稅區，爭取國家批準設立中國（瑞麗）沿邊自由貿易試驗區。

（六）加快構建全域旅游發展格局

牢固樹立全州旅游一體化、產業發展全景化全覆蓋，為旅客提供全過程全時空體驗產品的全域旅游發展理念。加快建設芒市國際休閑旅游集散中心，瑞麗—隴川國家旅游口岸城市極核，打造芒瑞大道—瑞麗江體驗旅游綜合產品聚集帶、梁河—大盈江—凱邦亞湖休閑度假濕地觀光體驗帶。培育全州旅游大環線、滇西邊境精品旅游環線、邊境跨境旅游精品環線。建設芒市國際養生養老休閑旅游區、瑞麗邊地及時尚旅游購物體驗區、隴川國際溫泉莊園及民族文化旅游區、梁河及大盈江綠色生態文化旅游區，形成“一心一核兩帶三環四區”的旅游發展空間格局。以芒市為重點，加快探索創建邊境旅游試驗區。努力把德宏打造成為云南旅游重要目的地和面向南亞東南亞旅游集散地。

（七）爭創瑞麗跨境旅游合作試驗區

加強與境內外旅游合作，建立雙邊多邊協調機制，搭建交流推介平臺，推動簡化出入境通關手續，完善旅游服務功能，創新跨境旅游發展模式。針對性設計和營銷旅游產品，用足用好邊境口岸外國人72小時入境免簽政策。規范執行“異地辦證”政策，爭取擴大中緬（緬中）邊境通行證適用范圍。加快恢復中緬邊境一日游，深度開發瑞麗到八莫、密支那、曼德勒、仰光等緬甸縱深旅游線路，便利緬籍人員參與入境旅游。積極開發以孟加拉國達卡、印度阿薩姆邦、加爾各答等為目的地的南亞游。支持周邊國家開發赴德宏及中國內地的旅游產品，快速推動邊境旅游大發展，大力拓展國際商務旅游合作。