我國現行社會保障制度的概況與反思

【摘 要】黨的十八大報告在提出統籌推進城鄉社會保障體系建設中指出，“社會保障是保障人民生活，調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”制度碎片化將是我們下一步改革與制度重建的起點與突破口，對社保制度碎片化的探討與反思，將有助于我們凝聚共識，努力構建有中國特色的社會保障體系。

【關鍵詞】碎片化；社會保障制度；二元經濟

20 世紀 90 年代初，國家深化國有企業單位改革，為實現減員增效的公司制市場主體改革目標，破除企業大包大攬的單位制特征，出現了大量的下崗失業人員。為了配套國企改革，減少改革阻力與社會成本，社保制度就被國家重新建構，以應對改革中出現的問題，化解改革難題，發揮社會保障“安全閥”和“穩定器”的功能。中共十四屆三中全會審議并通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定的社會統籌和個人帳戶相結合的部分積累制養老保險模式，主要針對正規就業人群。隨著改革的深入和參保覆蓋范圍的擴大，國有企業職工早已應保盡保。當統賬結合的制度模式進行推廣時，其弊端就顯現出來了。市場經濟環境下大量流動人口涌現，非正規就業成為解決包括下崗失業人群在內的主要就業方式。這種養老保險制度設計就難以起到真正保障作用，無法有效承擔起為民眾提

供有關未來安全預期的功能。制度缺陷很快以流動人口比較集中的廣東省出現的大量農民工“退保”現象顯現出來，并有增無減，一年比一年嚴重，截至2007 年底已辦理退保手續 1000 萬人。

我國一直存在著城鄉二元經濟結構，并由此產生了不同內涵的二元化形式。社會保障制度也存在城鄉之別，改革開放以來，依賴于農村集體經濟組織管理體制的各類保障名存實亡，養老和醫療兩大領域的需求完全由個人及家庭承擔滿足養老保險與醫療保險體系的建立，并沒有及時考慮到農民群體的需求。新世紀以來，隨著“工業反哺農業、城市支持農村”歷史新方位的確立，國家針對億萬農民群體迅速建立起來了新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度及新型農村養老保險制度等一系列社會保障。一定程度上避免了農民“因病致貧、因病返貧”等風險。但是，農民與城鎮職工分屬不同的社會保障體系中，其制度規定與待遇標準都不一樣。

一、我國社會保障制度的現狀

自改革開放以來，我國社會保障制度取得了有目共睹的巨大成就，對促進社會公平，提高經濟發展水平，保障基本生活等方面都有重大意義。但由于我國的社會保障體系還處于低級階段，其自身在發展和完善的過程中存在著諸多問題，需要我們的正視和解決。

（一）改革開放以來社會保障工作取得的成就

改革開放以來，我國的社會保障制度取得了舉世矚目的成就，社會保障項目不斷增多，保障的覆蓋面不斷擴大，收益人數不斷增多，保障的標準不斷提高，政府的投人力度不斷加大，管理監督不斷加強，公平與效率問題不斷改善，為經濟體制改革和社會發展做出了巨大貢獻。社會保障制度的不斷健全為市場經濟的正常運行提供良好的社會環境和保證條件，兼顧效率與公平，有利于勞動力平等進人市場，參與競爭，使勞動資源得到合理開發和利用，企業通過社會保障使失業者的基本生活得到保障，從而為企業競爭和資源的優化利用創造良好的外部環境，維護經濟又好又快發展。我國社會保障制度給予了勞動者足夠的物質幫助和生活保障，為他們解決了后顧之憂，調動了勞動積極性，有利于化解社會矛盾，推動了社會主義和諧社會的建設與發展。

（二）我國社會保障體系存在的問題

1.制度“碎片化”問題突出，公平性問題日益凸顯

由于制度設計、繳費水平、籌資機制等因素的制約，目前，我國不同人群所能享受到的社會保障權益待遇還存在著顯著差距，并有繼續拉大的趨勢。 從養老保險看，以農村居民為主要目標對象的居民養老保險制度在設計上沒有建立明確的待遇調整機制，中央對于居民養老金待遇的規定標準連續多年沒有調整。 一些經濟較為發達、財政實力較為雄厚的地方政府提高了養老金標準，但從全國情況看，居民養老金待遇水平偏低的問題沒有得到解決。以醫療保險為例，新型農村合作醫療的人均補助標準為320元， 總籌資水平普遍在400元左右，不足城鎮基本醫療保險籌資的30%。受此影響，新農合報銷目錄所規定的基本藥物、診療項目也少于城鎮職工基本醫療保險目錄。

2.限制了勞動人口的自由流動，不利于統一的勞動力市場的形成和建立。

鄭秉文教授撰文指出，“在社會大轉型時代，勞動力要素流動是市場經濟的一個內在要求，全國大市場的形成有賴于社保制度的配套和支持。”碎片化造成的各類社保制度間無法有效轉移接續，不利于人們的空間位移。碎片化導致的制度性區隔問題，極大地損害了流動人口的社會保障權益。農民工流動群體的大規模流動就業，各類正規就業者在不同就業單位間的轉換職業，都被社保碎片化拖累。“在多種退休制度下，不但農民工難以轉續社保關系，就連機關干部向私人部門、私人部門向公共部門、私人部門跨省市的流動，社保關系轉續也都統統成為難題。現階段社會矛盾、社會沖突等較為突出，在落實中央提出構建和諧社會的戰略部署中，保持良好的社會流動是維持社會穩定的一個重要‘穩定器，否則，制約社會流動的社保制度就將成為一個潛在的‘火藥桶。”這也帶來流動人口社會融合困難，不利于和諧社會的建設。流動人口尤其是農民工的退保現象也使我們認識到，碎片化不利于擴大社保的覆蓋面，不利于社保制度的長期建設與可持續發展。再次，制度碎片化也不利于拉動內需。外貿依存度過高的發展方式，已經在 2008 年的金融危機中為我們帶來了警示，必須通過建立健全透明有效的社會保障，促進人們的消費決策，提振消費信心，才能使得我國經濟持續健康平穩的發展下去。中國農村人口占總人口 70%左右，拉動內需就不僅僅是城市的事情，重心仍在農村及農民。為了促進農民消費，就需要統籌城鄉社會保障體系，就必然要解決制度碎片化問題。我們要確立社保制度促進經濟增長的明確政策理念，發揮社保制度體系促進居民消費行為和擴大內需的功能。只有建立健全的全國統一的社會保障制度體系，才能更好地支撐我國經濟發展方式的轉型，實現我國經濟由投資與外貿拉動為主向內需拉動為主的積極轉變。最后，社保制度碎片化還成為社保制度改革的阻力，如關于延遲退休年齡引發的爭論。制度正在定型，并逐漸固化，相關的利益獲得者會在政策改革過程中進行阻撓，延遲制度整合的時機。“機關事業單位的養老改革必須得動，如果不動，任何改革都是勞神費力，就是‘碎片化，繞來繞去還是沒有把機關事業單位擱進去。[1]” 3.基金存在遠期支付能力缺口，財務可持續性不足

基本養老保險和基本醫療保險制度的基金資產規模過小，維持可持續的長期支付能力面臨一定的挑戰。2013 年，職工基本養老保險雖然實現了收大于支，但基金收入構成中保費收入 1.76 萬億元，財政補貼收入 3038 億元，剔除財政補貼收入，基金已無法實現收支平衡，出現“赤字”1563 億元。 同時，隨著人口年齡結構的老化和待遇水平的上漲，遠期的支付責任會進一步擴大，保費“收不抵支”的趨勢將會更加明顯。 如果財政補貼不到位，養老金將出現“入不敷出”的財務失衡問題，可持續性無法得到保障。從職工基本醫療保險基金的收支情況看，2001 年～2013 年收入增速為 18.9%，而基金支出增速為22.7%，已出現了基金“支快于收”的趨勢。由于統籌層次過低，無法在較大的范圍內進行調劑，部分地區已經出現了基金緊張的問題。

二、改革和完善我國社會保障制度

搞好我國社會保障制度改革的核心問題，就是處理好公平與效率的關系問題，加快完善與經濟發展水平相適應的社會保障體系，是貫徹落實科學發展觀和實現“中國夢”的本質要求和重要內容。

（一）堅持公平與效率相統一的原則

改革和完善社會保障制度要堅持效率優先、兼顧公平，堅持公平與效率相統一的指導原則。公平、效率與社會保障制度密切相關，我國社會保障體系在公平與效率問題上缺乏一個明確長遠的指導思想，致使再分配既難以實現公平，又有損效率。擴大社會保障制度的覆蓋范圍，使得人人享有社會保障，這是我國社會保障制度建設的長期奮斗目標，也是實現公平性的必然要求。增加社會保障項目，涉及養老、失業、退體、疾病、交通、食品、住房、意外等社會方方面面的保障項目，充分體現公平性原則。統籌地區發展，統籌城鄉建設，促進社會經濟整體水平的提高，經濟效率水平的提高為社會保障制度提供了物質保證，是保障公平性的物質基礎。合理確定支付水平，讓社會保障水平與經濟發展水平相適應，明確政府、企業和個人的責任，不斷完善支出結構，積極推動公共財政建設，擴大資金來源渠道，促進社會慈善事業的發展，不斷完善支出結構，實現公平與效率的統一，推動我國社會保障制度的發展。

（二）統籌城鄉發展，健全農村保障體系

加強農村社會保障制度建設，統籌城鄉發展，縮小城鄉居民的收人差距。我國農村人口規模大，經濟發展水平較低，致使農村保障體系存在很大缺陷。由于城鄉發展的不平衡，不管是基礎建設方面，還是社會保障方面，農村都不能與城市相比，這是由農村的經濟實力決定的，但卻是可以通過統籌協調加以彌補的。高度重視加快農村社會保障制度建設是維護社會穩定、促進社會和諧的需要。促進城鄉社會保障事業的統籌發展，將社會保障工作的中心和財政投人的重點向農村適當傾斜，在城鄉社會保障體系盡可能統一的前提下，農村保障體系的一些政策要立足于農村不同于城市的客觀實際上，與城鎮社會保障政策要有所差別，符合農村經濟條件的實際情況，并加以創新，從政策和輿論上加以引導，確保農村社會保障政策的普及實施。擴大農村消費，進一步加大在一次分配環節增加農民收人的力度，深化收人分配改革，增加農民收人在初次分配中的比重，加大對農村社會保障的投人促進農村整體收人水平的提升，縮小與城市的經濟發展差異，實現效率與公平的均衡，特別要著力解決農產品價格低、農民就業不充分和農業科技化水平低等三農問題，促進農村保障制度的深人貫徹落實。深化農村社會保障制度的思想教育，讓農民自覺主動地維護自身的利益，樹立社會保障意識，有助于農村保障工作的展開，促進城鄉一體化發展[2]。

（三）加快社會保障的立法進程，著手制定統一規范的社會保障法律

1.建立為廣大社會成員接受的社會保障法律體系，將公平置于法律的保護之下。以發展的眼光看問題，轉變傳統的觀念和體制，實行市場經濟要求建設社會保障機制。建立社會保障的管理和運用機制，更好地促進社會效率，加大財政投人力度，監督和管理保障資金的使用和流向，保證社會保障制度的切實實施。調節收人差距和消費差距，強調人民群眾的廣泛參與，發揮企業、組織和社會團體的作用。促進社會保障的發展，最根本的是以經濟建設為中心，科學發展，實現共同富裕，這也是實現“中國夢”的目標與要求。

2.建立更加公平的待遇確定機制，理順收入分配關系。

待遇權益與繳費責任之間關系不明確，是我國當前社會保障制度公平性不足的重要表現。“十三五”時期，應從頂層設計入手，理順制度的收入分配關系，建立更加科學、合理的待遇確定辦法，兼顧起點公平、過程公平和結果公平。

一是建立常態化的職工養老保險待遇指數化調整機制。應參考養老金制度成熟國家的先進經驗，建立起以繳費基數、繳費年限和當前養老金待遇水平為主要影響因素的城鎮職工養老金待遇調整機制，既保證再分配環節的公平性，也兼顧“多繳多得、多勞多得”的經濟激勵功能。二是改革失業保險金計發辦法。將失業保險的數量和發放時限與個人繳費基數、失業前收入、家庭未工作人數等因素掛鉤，實現對失業者退休前收入的合理替代。同時，保障失業家庭生活穩定。三是完善生育保險待遇享受機制。生育保險是中國特色的社會保險險種，是對執行計劃生育國策婦女的特殊保護。應本著“全民皆保”的理念擴大生育保險保障范圍，允許已建立起生育保險關系或者有較長繳費記錄的育齡期婦女享有各項生育津貼和孕產期費用報銷待遇，鼓勵地方探索生育保險“家庭化”，允許未工作育齡婦女通過配偶單位參保方式獲得相應保障。

根據我國當前的具體國情和經濟水平，社會保障制度的健全和完善需要不斷調整公平與效率的關系，既保證分配的公平，維護國家的長治久安，又考慮經濟效率，確保勞動者的積極性，堅持公平與效率的統一。在當前的經濟體制下，只有經濟協調發展，社會和諧穩定，才能實現公平與效率的統一，充分發揮社會保障制度的保障功能。

參考文獻：

[1]鄭秉文.法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示[J].天津社會保險，2008，（3）：41-44.

[2]鄭功成.中國社會保障改革與未來發展[J].中國人民大學學報，2010，（5）：2-14.

作者簡介：

王月霞：女（1965—），江蘇淮安人，中共淮安市委黨校高級會計師。