地方政府法治化是建設我國社會主義法治國家的突破口

【摘 要】地方政府的法治建設是建設社會主義法治國家的突破口。地方法治政府的形式要件是地方政府行為程序化；實質要件是建成責任政府；精神要件是民本理念。這是地方法治政府建設的三個相輔相成的有機組成部分。文章主要對于地方政府法治化是建設我國社會主義法治國家的突破口進行分析。

【關鍵詞】依法治國；地方法治政府；程序；責任；制約

前言

在我國，一場依法治國，建設社會主義法治國家的革命正全面地進行著。但是，由于我國傳統社會條件和現實狀況的某種限制，社會理念中官本位、權力本位的思想仍然根深蒂固，因此，我們的法治建設任重而道遠。如果說社會主義法治國家的建設是一項可持續發展的系統工程的話，那么，在這項宏偉的系統工程中，當前必須尋找出一個關鍵的突破口。

1.我國法治政府建設的現狀分析

首先，隨著社會主義市場經濟的深入發展，地方政府所暴露出的問題足以提醒人們要關注對它的制約。這些問題表現在：地方政府領導人，尤其是“第一把手”的腐敗問題日益嚴重，亂決策浪費國家資源的現象日益突出，地方政府個別領導人與黑社會相互勾結也時有報道，甚至個別地方出現整個政府體系垮掉的現象。其次，有利于正確調整中央和地方的關系。中國政治體制長期得以有效運行的一個主要原因在于利用中央權威制約地方，當前，中央的清政廉明是不爭的客觀事實。我們國家正處于一個深刻變化的階段，如何既充分利用傳統政治資源又發揮中央權威，調整中央與地方政府關系顯得尤為重要。但是不管權力的重心向哪一方面偏重，如果不能很好地解決地方政府法治化這個問題，難免重蹈復轍，也無助于調整中央與地方的關系。其三，地方政府處于法治的最前沿，最面廣量大，最直接面對社會，最敏感地影響到中央的權威。地方政府形象不佳，在民眾心目中喪失的是整個政府的權威。其四，中央的法治方略需要地方政府的執行，中央的法治決策需要地方政府的貫徹。因此，地方政府的法治化程度，關系到整個國家法治的實現程度。問題是如何加強地方政府的法治化建設。

2.地方法治政府的基本構成要件

2.1形式要件———地方法治政府行為程序化

隨著市場經濟的發育與科學技術的發展，有序生產要求有序市場，而有序市場必然要求有序行政。而地方政府活動程序化是政府民主化、法治化的基本體現。地方政府的法治化建設應包括兩個方面。一方面是依據規定政府職權和職責的實體法，一方面是依據規定政府如何行使職權和履行職責的程序法。此外，政府的行政效率低下也多半與程序上的混亂不無關系。正如任何事物都是內容與形式的辨證統一那樣，沒有實體和程序這兩者的有機結合，人類的活動將無法展開。美國當代法理學界聲名顯赫的程序法學派明確斷言“法律即程序”，法律就是制度化解決問題的程序和原則。我們也可以這樣說，程序是法律的核心，沒有程序，法律就形同虛設。程序具有預定性，它的基本功能在于限制和取消當事人為實現目的而選擇手段的自由，將實現目的的手段規范化和標準化。程序可以限制程序義務人的主觀隨意性，當程序所預先確定的要件成立時，程序義務人必須按照程序的規定做出既定的行為，而無法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標的實現。地方政府作為一個政治主體，在與其他地方政治主體相互聯系、相互作用、相互制約的過程中，首先應遵循由法律預先確定的程序，因為在缺乏有序政治的宏觀環境中，行政機關難免發生本身的角色錯位，以及與其他政治主體之間權利義務配置失當等問題。因此，我國的整個政治體制運作之中，地方政府行政有序問題的解決，是我國進行法治建設的當務之急。

2.2實質要件———地方法治政府應該是責任政府

如果政府權力沒有責任規則或者越出責任規則之外，也就意味著政府效能在人們心中的遞減，必然會或多或少地喪失民眾對權力的信任，民眾對權力的這種消極態度，必然使權力的成本加大，從而形成權力任性與民眾不信任權力間的惡性循環，甚至構成人心對權力的抗拒。在這里，責任體現了權力代價的預防功能，就是說，正是權力與責任的這種不可分離性，經常性地督促政府依賴自律，關注其權力的運行所包含的代價，通過權力者的自律達到權力制約的目的，從而使權力按法定的軌跡運行。顯然，沒有責任機制的政府不能成為法治政府。一旦政府的權力超越了責任邊界，責任就變成一種違法責任和消極責任，就會構成對政府權力越界的一種懲罰，這種責任對政府權力的制約，主要體現在對政府行為的校正和心理的警戒。在這里，責任體現了權力代價的強制功能。也就是說，責任是政府運行的動力，也是政府運行的壓力。當政府視責任為行使權力的必須時，那么，政府就會將責任置于自身的自覺行為之中，從而實現責任對政府的動力功能；但當政府官員純粹將責任視為自身權力的額外負擔時，則責任在政府官員那兒也就成了純粹的壓力，責任的恪守就會變得迫不得已，而不是理所當然，這樣政府違法也就指日可待。政府的行為一旦違法，必須有相應的校正機制，否則，政府違法時對社會造成的秩序損害就難以恢復，權力自身的功能也將在失序中消失。責任能夠恰當而有效地促使政府權力在法定的范圍內行使。責任與權力的相關共存，不僅是本質屬性，而且還可以降低監督權力的成本。因為凡是合法的權力行為，無須追加其他任何責任；凡是違法的權力行為，不管其實施主體是誰，都不能豁免，更不能放縱。當然，對于違法的權力行為，應按權力違法行為的性質、程序、情節、主觀過錯等指數，公正地裁量責任點。過重，會傷害政府行使權力的積極性，從而間接地導致政府權力的萎縮；過輕，則會使政府的某些官員心存僥幸，使責任不足以罰過，這樣會使權力的行使者大錯不犯、小錯不斷，最終影響人們對政府的信任。我國當前在地方政府權力規則上的缺陷，嚴重地抑制了人們對權力的自覺遵從。

2.3精神要件———地方法治政府首先應該是為人民服務的政府

我國政府既然自覺發動了這場體制改革的偉大革命，就應該更進一步自覺地與官本位觀念作徹底決裂，承認利益主體多元化格局的形成與發展，確保各項相對人權利的伸張與實現。并在地方政府的行為中加重與強化“管官”的成分與導向，在理念上實現從官本位向民本位的轉化，把為人民服務的宗旨變成具體的政府行為。正義、公平、公正既是一個道德準則，又是一種法律價值，是支撐社會主義市場經濟的主要觀念柱石。法治理念是一種現代化理念。當前我國在法治建設的進程中，首先應在地方政府系統中更新法律觀念。其一，確立社會自治觀念，即組成社會的個體的自治，突出公民、法人及其他組織的獨立的法律人格，以及個體的合法權益，并在法治政府建設中，強化對社會主體獨立的法律人格的尊重，強化對社會主體合法權益的保護。其二，確立國家為社會服務，而不是社會為國家服務的觀念。其三，確立法律相對自主的觀念。法律是人民意志的反映，法律來自于社會，法律具有自主性，只有這樣的法律，才能具有制約和規范國家權力的功能。也就是說，只有人類對法律的理性指導，才談得上理性的法律對國家權力的控制，才談得上實現法治。

3.結束語

總之，為人民服務是法治政府權力運行的起點，是法治政府建設的原動力，關系到法治政府建設的價值導向問題；責任機制是法治政府的本質屬性，是為人民服務的基本保證，關系到法治政府建設的路徑問題；而行政程序化則是我國當前法治政府建設的核心，是法治政府不斷完善的主要渠道，關系到法治政府建設的機制問題。筆者認為，上述三方面的要件是實現地方政府法治化的基本條件，也是目前完全應該具備的可行性條件。

參考文獻：

[1]余先予主編.沖突法[M].北京：法律出版社，2012〔10〕

[2]江偉鈺、陳方林.我國區際法律沖突的特點對策探討[J].中央政法管理干部學院學報，2012（4）

[3]趙秉志、胡錦光主編.法律制度[M].北京：中國人民公安大學出版社，2011.

作者簡介 ：王海霞，通化師范學院，政法學院副教授，吉林省農村問題研究基地成員，研究方向為農村法律問題研究。