英國高等教育與科研體系改革趨勢

王雪雙

摘 要：2016年5月16日，英國商業、創新和技能部發布了白皮書《知識經濟時代的成功：卓越的教學、社會流動和學生的選擇》。該白皮書的發布開啟了英國政府對高等教育和科研體系的改革，從以下三個方面提出主要政策決議和改革措施：一是鼓勵高等教育市場化競爭，增加學生的知情權和選擇權，促進學生社會流動，提高教學質量，實施卓越教學框架；二是改革高等教育管理體系，建立學生辦公室；三是改革研究和創新服務體系，建立單獨的研究和創新機構——英國研究和創新委員會。文章主要從英國此次出臺白皮書的背景、過程，以及其中提出的改革決議等方面，對英國此次高等教育改革進行評述。

關鍵詞：英國；高等教育改革；科研體系改革；高等教育政策

《知識經濟時代的成功：卓越的教學、社會流動和學生的選擇》（Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence，Social Mobility and Student Choice）白皮書開啟了英國高等教育和研究體系的一系列改革，由英國議會負責實施該白皮書中的一些措施。白皮書的頒布以英國商業、創新和技能部（Department for Business，Innovation & Skills，DBIS）于2015年11月所發布的綠皮書《實現我們的潛能：卓越的教學、社會流動和學生的選擇》（Fulfilling Our Potential：Teaching Excellence，Social Mobility and Student Choice）為基礎。綠皮書從引入卓越教學框架、促進社會流動和擴大參與、改革高等教育體系、減少科研資助中的復雜性和官僚性四大方面進行改革意見的征詢，共收到618項關于高等教育改革的回應，這些回應來自不同的利益方，包括高等教育機構、個人、學生聯盟（Students Unions）、代表機構（Representative Bodies）、專業機構（Professional Bodies）、商人和雇主、慈善機構、工會和資格認定機構等。[1]

最終，白皮書確定的對英國高等教育機構進行改革的措施包括以下八項。第一，使高質量的高等教育機構更加容易獲得學位授予權和大學頭銜。第二，要求所有的大學發布詳細的申請信息，包括課程信息、升學率，以及在性別、種族和弱勢群體方面的分析。第三，發布就業和畢業生工資收入方面的數據，盡量為即將入學的學生提供最全面的信息。第四，建立學生辦公室（Office for Students，OFS），作為所有高等教育機構的新的管理部門。隨著學生辦公室的建立，英格蘭高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）和公平入學辦公室（Office for Fair Access，OFFA）將隨之解散。第五，執行教學卓越框架（Teaching Excellence Framework），首次將教學方面的資金投入與教學質量聯系起來，而不僅僅只考慮數量。這一原則在科研方面早已經建立，即科研卓越框架（Research Excellence Framework，REF）。第六，建立一項新的保障措施，運用以風險為基準的方法（Risk-based Approach）進行調節，以維護學生和高等教育部門的聲譽。第七，創建英國創新和研究委員會（UK Research and Innovation，UKRI），負責研究和創新方面的撥款，同時維持每個研究理事會（Research Council）和創新委員會（Innovate UK）獨立的身份和單獨的預算，這將是英國首次通過雙重支持體系來保障科學研究。第八，發起速成課程和轉學或轉專業方面的倡議。[2]

同白皮書一起頒布的還有關于“卓越教學框架如何在第二年執行”的建議咨詢，以及“速成課程和轉學或轉專業”咨詢報告：《卓越教學框架：第二年的技術咨詢》（Teaching Excellence Framework： Year 2 Technical Consultation）和《速成課程和轉學或轉專業：征求意見》（Accelerated Courses and Switching University or Degree： Call for Evidence）。我們可以看出，從白皮書的出臺到實施都是建立在廣泛征詢不同利益方意見的基礎之上，以保證高等教育改革的政策措施具有代表性，保障這些措施更好地實施。

一、白皮書出臺的背景

英國高等教育改革政策文本的出臺，是對知識經濟時代國家和社會發展的總體需要、高等教育自身發展到一定階段的變革需要、個體對高等教育供應需要的響應；具有社會和高等教育自身發展的基礎，有前期高等教育改革的基礎，有不斷征詢社會各利益相關主體的基礎，更是在這一系列的“需要”和“基礎”之上的創新與突破。

（一）知識經濟時代國家和社會發展的需要

知識經濟時代，國家的成功與高等教育的發展密切相關。英國要確保其高等教育體系能夠發揮最大的潛能，向學生、雇主和納稅者傳遞良好的價值。高等教育在英國被置以關系國家經濟和社會發展的重要位置之上，被視為保持英國國際競爭力的關鍵要素。正如在2003年《高等教育的未來》（The Future of Higher Education）白皮書中所強調的：“高等教育是一項巨大的資產，無論對個人來說還是對整個國家來說，都是如此。”通過高等教育發展技能、創造力并進行研究，是整個國家成功地創造就業機會和促進國家經濟繁榮的關鍵要素。大學和學院在擴大教育機會和促進社會公平方面扮演著重要的角色。同時，高等教育對個人發展來說，其意義也是深遠的[3]。對高等教育的投資是一種持續的、有力的財政投資和個人投資。[4]

（二）高等教育自身發展的需要

英國自1992年高等教育立法改革以來，其高等教育情況已發生根本變化，這留給英國改革大學及其高等教育體系相當的空間，以發揮高等教育的潛能和確保英國大學在全球的地位[5]。在當前的英國高等教育體系中，高等教育領域缺乏足夠的競爭且無法提供給學生獲知多樣化選擇的途徑。

英國的高等教育體系構建于20世紀90年代，當時大學數量有限，學生的數量也處于控制之中，大多數學校通過公共撥款支持學校發展。然而，隨著英國高等教育的發展，高等教育機構現在主要的資金來源是學費。2014-2015年度，在高等教育撥款委員會所資助的130家高等教育機構中，有90家得到的撥款只占到其總收入的15%，甚至更低。同時，繼續教育學院的增長和多樣化的高等教育機構的出現已經極大地改變了市場和學生的學習方式，因此，高等教育管理需要跟上這些改變。[6]

許多高等教育機構想要獲得學位授予權和大學頭銜。這些高質量的機構將有助于增強英國高等教育世界一流的聲譽。然而，當前獲取大學頭銜需要很長時間，這對高質量的高等教育機構來說是復雜的和不必要的負擔[7]。因此，建立獲得學位授予權和大學頭銜的簡單路徑是極其必要的。提升高等教育質量和增加學生選擇，可以使更多的人從中受益。

（三）已有改革的基礎

英國政府從20世紀90年代開始推行擴大高等教育入學機會的政策，旨在擴大高等教育規模的同時，更加注重增加弱勢群體學生的比例，使他們有機會參與到高等教育并從中獲益，在增加學生數量的同時，兼顧質量和公平，促進社會和諧發展。英國已經建立了一個強有力的擴大高等教育參與率的框架。英國政府每年投入資金來促進弱勢群體學生接受高等教育并從中獲得成功。2012年開始的學費改革也為此次高等教育體系和結構的改革奠定了基礎。2014年4月，英國商業、創新和技能部發布了擴大高等教育入學率的國家調查。這是對該領域工作的重新定位，政策覆蓋了學生的整個學習周期。[8]

高等教育白皮書中的改革內容建立在之前的政策文本基礎之上，并有重大的突破和創新。早在2003年，英國教育和技能部（Department for Education and Skills，DfES）發布的《高等教育的未來》白皮書強調卓越的研究、擴大高等教育參與率、公平入學、改進學生資助，以及減少高等教育中的官僚化。2011年，英國商業、創新和技能部發布的白皮書《高等教育：學生處于中心》（Higher Education： Students at the Heart of the System）提出了促進卓越的教學，通過公平入學來改進社會流動，并提議創建一個新的、適用的高等教育管理框架。在已有基礎上，此次白皮書有了實質性的進展，提出了教學卓越框架，改革高等教育管理機構，建立學生辦公室，促進高等教育的創新，建立研究和創新委員會，正式開啟了高等教育體系和結構的改革。

二、白皮書的主要內容

（一）引入市場機制，鼓勵競爭，提供多樣化和高質量的高等教育機構

市場激勵環境中的高等教育機構之間的競爭會激勵這些機構提升自身品質，提供卓越的教學和高質量的教育。英國政府想通過一個全球競爭的市場支持高等教育多樣化發展，但當前還沒有做出足以打開高等教育市場的決定性舉動。根據英國競爭和市場管理局（UK Competition and Market Authority，CMA）關于高等教育部門競爭方面的報告，當前的高等教育體系會阻礙機構間形成較大競爭，這一問題需要得到解決[9]。在高等教育部門中鼓勵高質量的成熟的機構和新的機構之間的競爭是一項很具爭議性的話題。如果太過于關注原有高等教育機構是否已經獲得的良好的業績，那些新的高質量的、可靠的高等教育機構將被排除在外。[10]

高等教育是一個關鍵性的人才培養出口部門，接受過高等教育的畢業生對知識經濟的繁榮來說極為重要。在高等教育機構的自身構建方面，新的、具有創新能力的高等教育機構繼續面臨重大的且不均衡的挑戰。使這些高等教育機構能夠更加順利地進入高校行列，將有助于促進高校整體教學標準的提高，增加學生的學習機會，提升政府和高等教育部門教育管理的靈活性，促進社會流動和經濟增長。

增加高質量的高等教育機構可以從兩方面服務于國家的經濟發展。第一，高學歷的畢業生有助于提高勞動生產力。英國政府公布的有關全國研究生和經濟增長之間關系的數據表明，擁有學士學位的勞動力每增加1%，從長期來看就會提高生產力0.2%～0.5%，1982-2005年間英國經濟增長中大約20%是畢業生技能積累的直接貢獻；同時，倫敦政治經濟學院最近的研究也表明，開辦大學與經濟的快速增長之間有非常強烈的關聯[11]。第二，通過增加高質量的新晉高校，滿足國際學生日益增長的留學需求，促進教育出口。[12]

（二）增加學生選擇，改變學生支持體系，引入教學卓越框架

為了使高等教育市場的競爭能夠產生最好的結果，學生必須能夠進行知情選擇。高等教育機構需要提供其教育質量和費用方面的充足信息，使學生能夠做出知情決策。對于大多數學生來說，高等教育的最重要的結果之一就是就業，學生所接受的教育會改變他們的生活機會。但當前英國的高等教育機構在提供給學生已有畢業生的就業去向和結果方面的信息不足，這就可能會導致學生們產生不當決策。英國高等教育學院（Higher Education Academy， HEA）的高等教育政策研究所（Higher Education Policy Institute，HEPT）的學生學習體驗調查（Student Academy Experience Survey）發現，在英格蘭超過1/3的本科生認為他們的課程相對于他們所花費的金錢來說只實現了微薄的價值。同時，英國的一家消費者組織也有相似的發現，有3/10的學生認為他們在高等教育中獲得的學習體驗不值其所花的費用[13]。不僅對學生來說，對納稅者和整個經濟發展來說，這一問題都非常重要。這就需要重新定位市場并有計劃地進行調節——清晰地將聚焦點放在學生的需求之上。因此，此屆英國政府選擇了將學生的選擇作為高等教育改革策略的核心。[14]

處于此項改革中心的是提高教學的標準和地位。在很長的一段時間里，傾斜的激勵政策使教學的地位被極大地降低。因此，應建立一個強有力的框架來收集信息以在更廣闊的意義上評測教學，就像當時英國在科研方面所做的一樣，英國在20世紀80年代引入科研評估體系（Research Assessment Exercise，RAE），即當前的研究卓越框架。英國社會已經長期接受了以質量為基礎來資助研究的原則。“現在，我們會將此擴展到教學中。因此，就像我們在宣言中所提到的一樣，我們這屆政府會引入教學卓越框架，白皮書中如是說道。教學卓越框架會為學生提供清晰的、容易理解的信息，并推進大學教學標準的提高[15]。每個高等教育機構中的學生應該被給予兩倍于當前的教學接觸時間（Taught Contact Time）或超過兩倍的獨立學習時間[16]。引入教學卓越框架，英國將積極應對教學質量評價和測量方面的挑戰，使學生得到更好的服務。因此，英國將以2017-2018年度作為試驗年來運行該框架。[17]

英國也對學生支持體系（Student Support System）做出了重大改變，使學生能夠更靈活地學習。在2015年11月，開支審查（Spending Review）首次宣布在職學生可以使用保持貸款。同時，在2016年3月的預算中，政府確定了其貸款適用于想要取得任何層面資格證書的成人，從基本的技能習得一直到攻讀博士學位。[18]

（三）改革高等教育管理架構和科研創新體系，建立學生辦公室

之前，英國有10個政府機構負責高等教育和科學研究的運行，此次改革將削減為2個。英國將會建立一個單獨的市場調節機構——學生辦公室，以及一個單獨的研究和創新資助機構——研究和創新委員會，確保教學和研究處于同等重要的地位，并在國家和機構層面進行協調，包括通過教學卓越框架認可由教學引導的研究的價值，考慮教學和研究之間的相互作用；確保通過未來的立法，學生辦公室同研究和創新委員會能夠在共同的領域中共事，使他們能夠共享相關的信息、數據和經驗。[19]

學生辦公室將明確鼓勵競爭和學生選擇，并確保高質量的高等教育體驗是來自所有背景的學生都可以獲得的。這是第一次將學生的利益放在高等教育管理架構的中心，使學生獲得更好的學習體驗，保護納稅者的利益，促進經濟發展。[20]

之前，英國的科研資助和創新體系由9個公共機構（NDPBs）組成，每個機構只負責單一的科研和創新任務，并且要完全根據立法規定提供相應經費。這阻礙了現有機構支持、管理和分配跨學科的資金[21]。此次除了要創建一個新的研究和創新的管理與問責體系，英國也充分認可雙重支持和科研決策的重要性，將在英格蘭建立雙重支持體系，并且首次通過立法手段強化已有的保護措施。堅持霍爾丹原則（Haldane Principle），即研究計劃的批準最好由研究者通過同行評議的形式自主決定。[22]

《知識經濟時代的成功：卓越的教學、社會流動和學生的選擇》白皮書開啟英國在高等教育和研究體系方面的一系列改革。該白皮書中所列的計劃大部分要通過主要基本法來執行，這會確保英格蘭高等教育和研究體系有一個光明的未來。

三、 總結與啟示

《知識經濟時代的成功：卓越的教學、社會流動和學生的選擇》白皮書的頒布，開啟英國對高等教育的全面和深入的改革。相對于2003年頒布的《高等教育的未來》白皮書和2011年頒布的《學生處于中心》，白皮書有了突破性的進展，是對整個高等教育體系進行的重新調整，從而適應知識經濟時代全球、國家和個人對高等教育發展的需要。

首先，學生辦公室與研究和創新委員會的建立簡化了對高等教育科研的管理，減少了科研管理中的復雜性和官僚性；同時鼓勵新的高質量的高等教育機構進入高等教育市場，增加學生選擇，簡化這些機構在學位授予權和獲得大學頭銜方面的程序。這有助于高等教育市場的健康、持續和高效的運行，讓個體從高等教育的發展中獲益，從而促進全社會的繁榮與發展。

其次，對教學的重視與強調，提升教學的地位，提出并實施教學卓越框架。教學卓越框架的提出旨在提高教學在大學中的地位，從而提升教學質量，就如同科研卓越框架對科研的重視和強調一樣。當前，世界范圍內的大學大都有“重科研、輕教學”的傾向，英國的此次改革對于扭轉教學的地位來說具有關鍵性的推動作用，對高等教育的發展來說具有深遠的意義。

再次，要求高等教育機構提供給學生盡可能多的有價值的信息，在學生進行擇校和接受高等教育之時，保證學生有知情權。英國政府將通過立法的形式對“透明的職責”（Transparency Duty）進行規定，要求高等教育機構發布全面的和綜合性的信息，包括學生的數量，學生申請了哪些大學，收到了多少份錄取通知書，以及有多少人從高等教育中退學，打破從關鍵學科層面在性別、種族和社會背景方面進行分類的信息提供局面。

最后，在政策實施和執行過程中循序漸進，廣泛征詢各方意見。白皮書的出臺建立在2015年11月發布的綠皮書的基礎之上，綠皮書收到了來自各利益方的積極響應和建言獻策，高等教育改革政策的出臺是建立在廣泛征詢意見的基礎之上的綜合結果。

參考文獻：

[1][2]Higher Education： Success as a Knowledge Economy-White Paper[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/publications/higher-education-success-as-a-knowledge-economy-white-paper，2017-01-29

[3]Department for Education and Skills（DfES）： The Future of Higher Education 2003， P4[EB/OL]. http：//dfes.gove.uk/higher education/hestrategy/ 2016-11-19

[4]Introduction to the UK Higher Education [EB/OL].https：//www.google.com.hk/webhp？hl=zh-CN&sourceid=cnhp&gws_rd=cr，ff，ssl#safe=strict&hl=zh-CN&q=higher+education+in+UK.pdf，2016-10-16.

[5][6][7][9][10][11][12][13][14][15][16][17][18][19][20][21][22]Department for Business & Skills（BIS， 2016）： Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/523396/bis-16-265-success-as-a-knowledge-economy.pdf， 2017-01-29.

[8]BIS（2016） Fulfilling our Potentials： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/474227/BIS-15-623-fulfilling-our-potential-teaching-excellence-social-mobility-and-student-choice.pdf， 2016-11-19.

編輯 呂伊雯 校對 李廣平