特色小鎮的春天

胡小兮

3月5日，國務院總理李克強在作2017年《政府工作報告》時提出，優化區域發展格局，支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。

這是國家首次將“特色小城鎮”概念寫入政府工作報告，它既是對近年來特色小鎮建設的戰略肯定，也預示著特色小鎮在新時期的發展方向。

2015年9月，中財辦主任劉鶴到浙江調研時指出，浙江特色小鎮建設是在經濟發展新常態下發展模式的有益探索。2016年7月，住建部、國家發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮；當年10月，第一批特色小鎮名單公布。

特色小鎮已成為新時期中國社會經濟發展的重要平臺。2017年，“中央一號文件”《關于深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出，將大力培育宜居宜業特色村鎮。

由浙江走向全國的特色小鎮建設已成燎原之勢，文化小鎮、旅游小鎮、科技小鎮、工業小鎮、商業小鎮、金融小鎮等形態紛紛呈現，中國的特色小鎮建設進入快速期。

當然，目前特色小鎮也存在一些問題。比如全國政協委員、泰禾集團董事長黃其森指出，很多地方“一哄而起”做小鎮，難免盲目跟風。住建部總經濟師趙暉表示，在當前特色小鎮開發培育過程中，存在“不健康”傾向，少數地方還被約談。

進入新的一年，2017年特色小鎮的發展態勢將是怎樣的呢？

一、特色小鎮將進一步提升新型城鎮化水平

城鎮化是現階段經濟增長的強勁動力源泉，城鎮化的關鍵在于打破“城市—鄉村”二元替換的界線。作為一項新興事物，特色小鎮正是結合城市功能與鄉村功能、實踐創新融合的場域。2017年，特色小鎮建設將進一步帶動農民有序城市化，破解經濟結構轉化和動能轉換的難題，推進我國供給側結構性改革。

第一，小城鎮的“軟價值”將大幅提升。

2016年的《中國工業化藍皮書》指出，中國工業化水平綜合指數指數已達83.69，工業化水平有了實質性的提高，預計到2020年該數值將達到100，從而基本實現工業化。

中國的工業化已進入后期中段，勞動力、土地、環境等要素成本不斷上升，在產能過剩、產業升級的背景下，依靠房地產、能源以及低附加值農產品生存的小城鎮面臨轉型升級的挑戰。

隨著路網條件的改善、互聯網技術的普及，小城鎮的交通可達性與信息可達性大幅提升，青山綠水、遠離嘈雜、鄉土溫情等“軟價值”成為相較于城市的核心競爭力，也是成就“特色”二字的生命力所在。

可以預見，2017年的特色小鎮建設，從產業選擇、產品呈現到景觀布局，將更緊密地圍繞地域“軟價值”展開，由盲目的“千鎮一面”轉向立足人文基因的價值挖掘。

第二，農民的能動性將充分發揮。

不同于一些西方國家由技術推動農業現代化引致城鎮化的趨勢，中國的城鎮化是以城市擴張為導向的人口聚集，引起農村經濟社會的變遷。從過往的實踐可以看出，中國土地的城鎮化超速于人口的城鎮化。城鎮化的核心及重點在于人的城鎮化，換句話說，在于城鄉二元結構中處于弱勢的農民的城鎮化。

據公安部消息，2016年全國戶籍人口城鎮化率達到41.2%。各地取消了農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，“農轉非”時代就此終結。

中國城市規劃設計研究院副院長李迅認為，按照世界城鎮化發展規律，城鎮化進入穩定狀態，人口城鎮化率要達到百分之七八十的水平。這意味著，中國的城鎮化還有較大的上升空間。

發改委規劃司副司長陳亞軍表示，我國農業轉移人口市民化進程緩慢、城鎮化質量不高、擴大內需的主動力沒有得到充分發揮。因此，要突出抓好新生中小城市培育和特色鎮發展的重點，著力補齊城鎮體系的短板，開拓城鎮化增長的內生空間。

2017年，特色小鎮建設將拓展農民發揮能動性的空間，促進創造主體自身從體力勞動者向智力勞動者的轉型。

在特色小鎮的發展過程中，一部分農民將完全轉化為產業工人。在鄉鎮企業由低端向高端產業轉型的推動下，有一定技能的農民將向產業工人轉化，成為新時期的“大國工匠”，如以化纖布紡織為特色的浙江紹興柯橋鎮、以毛紡織為特色的江蘇江陰新橋鎮、以棉紡織為特色的山東鄒平魏橋鎮，其生產規模、技術水平、品種質量、市場占有率排名世界前列。

對于農業及第三產業型特色小鎮而言，一部分農民將扮演耕者與工人的雙重角色。如以農業產業園為特色的山東青島藏南鎮，解決了4000多名農民的就業問題，使年人均增收1.5萬元。又如河北武強周窩鎮，以文化創意產業為支撐，“晨早農耕、午后做工、晚間休閑”成為當地部分農民的生活常態。

第三，建制型小城鎮的平臺作用更為突出。

今年的政府工作報告并未專門列出“特色小鎮”的說法，而是將其并入到“支持中小城市和特色小城鎮”的表述中。

中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎認為，我國近20000個建制型小城鎮是推進城鎮化的現實載體、存量載體，其作用還應加強。“支持中小城市和特色小城鎮”，是更加凸顯建制型小城鎮的重要抓手與平臺作用。

在2016年住建部發布的第一批特色小鎮名單中，127個特色小鎮均為建制鎮。從區位角度看，中心城市周邊的建制鎮亟需特色小鎮建設，分擔一部分城市功能；從管理范圍看，建制鎮在落戶政策、城市建設管理、城鎮化形態、土地制度、住房政策、投融資體制等方面的權責與指轄范圍較非建制鎮明晰，利于穩步抓落實、見行動、出效果。此次政府報告對建制小城鎮的重視，是對特色小鎮怎樣在最短時間內穩中求勝、樹立新標桿的科學判斷。

二、特色小鎮進入“內涵”發展時代

得益于政策導向，特色小鎮已成為多方爭搶的“風口”產業，輿論熱度不減。今年的政府工作報告指出，中國改革發展的巨大成就是廣大干部群眾實干出來的，再創新業績還得靠實干。

當前，“立足產業、突出特色”已成為建設特色小鎮的普遍共識，可以預判的是，2017年的特色小鎮將進入“內涵”發展時代，更多實質性的問題將受到關注。在延伸廣度與深度的過程中，特色小鎮市場也呈現出一些新的趨勢。

第一，“產業+資本”造就新價值。

作為加快新型城鎮化建設的突破口，特色小鎮正成為社會資本的關注熱點。一批有相當資金調度能力的龍頭企業，如萬科、碧桂園、華夏幸福、美好置業、南山控股、藍城集團等，通過“去地產化”“輕資產化”的深度整合，為特色小鎮導入資金、產業與各項配套服務。

如華夏幸福運營的河北大廠影視小鎮，以“人才孵化+產業基地”雙輪驅動為發展戰略，打造了覆蓋人才孵化、創意孵化、前期拍攝、后期制作、宣發交易的全產業鏈。小鎮除了引入Base FX、金海岸影業、派格控股傳媒、北京電影學院等產學研機構，還引入美國影視業先進的運作模式，加快本土特色的超級影視IP和產業鏈生成，被業內人士譽為“中國唯一特別上路的影視小鎮”。

與此同時，一系列品牌央企、國企也積極搶灘特色小鎮建設，有評論認為，國企的資金優勢和品牌優勢將帶領特色小鎮建設進入縱深發展階段。越來越多的銀行、國企已開始成立特色小鎮事業部進行布局。

國資委商業科技質量中心研究員羅天昊認為，央企等大企業的介入，能夠使得更多政策紅利引入特色小鎮建設。比如目前河北崇禮縣等相對貧困地區，借助北京冬奧會的東風，下一步在打造滑雪等冰雪產業上，國家的政策優勢和央企、國企的自身優勢便能夠無縫對接。

第二，PPP模式再發酵。

近日，民建中央在向全國政協十二屆五次會議提交的《關于高質量推進特色小鎮規劃建設的提案》中建議，要創新融資方式，落地做實PPP融資模式、PPP合作模式等，研究設立特色小鎮發展產業引導基金，發揮財政資金導向和杠桿放大作用，吸引社會資本參與特色小鎮規劃建設。

近年來，眾多的社會資本越來越積極地以PPP模式切入特色小鎮開發領域。對此，財政部部長肖捷在十二屆全國人大五次會議專場記者會上回應稱，PPP模式在我國還處于探索階段，各方面的認識和實踐能力的提升都需要一個過程。

肖捷表示，截至去年底，PPP已簽約落地1351個項目，總投資達2.2萬億元，項目落地率已經超過30%。與年初相比，無論是項目落地的數量，還是投資規模，都增長了4倍多。目前，PPP項目的落地周期已經開始縮短，落地的速度也在不斷加快。下一步，將繼續發揮好財政資金的引導作用，進一步優化項目融資環境，加大業務支持和項目推介的力度，推動PPP項目運作更加規范。

這意味著，PPP模式將朝著定位準確、運作科學、機制合理的發展方向，為特色小鎮建設提供綜合性金融服務、宜居宜業的配套設施和多功能的產業平臺。與此同時，社會資本與政府的合作關系也將趨于穩定，更符合契約精神與公共利益。

第三，園區轉型的新思路。

構建特色小鎮，還為部分產業園區提供了轉型的思路。如青島西海岸新區瑯琊鎮，在海產品和農產品提檔升級后，滯銷問題凸顯。對此，該鎮開始建設以“互聯網+山情海韻”為特色的電商小鎮，開發全省首家鎮級電商平臺，整合百家農場與商家，組建覆蓋全國電商網絡，海岸線的生態整治也在有序進行。

隨著市場格局的變化，一些產城分離、效率低下、生態堪憂的產業園區面臨被整合、被淘汰的局面。與此類產業園區明顯區別，特色小鎮是以產、城、人、文為一體的生態社區，有益于部分園區的改造。

一種可能的路徑是，通過扶持龍頭產業，打造產業鏈，再輔以住宅、商業、醫院、總部基地等多功能配套加以升級改造，使人才、科技、資本、信息等高端要素集聚，融合生產、生活、生態，促進園區的功能定位、產業結構、城市功能、土地利用、交通網絡、空間布局等進行轉型升級。

三、特色小鎮將促使多元協同形成治理合流

十八屆三中全會以“社會治理”替代“社會管理”，使傳統的單維度政府為主的管理模式向多維度的社會治理轉變。

作為社會治理的“微單元”，特色小鎮治理將由政府、社區、社會組織、公民等多元主體基于法權、市場、文化、習俗、道德規范等維度，通過協商、合作、互動進行合作治理。具體表現為：

產業協同。特色小鎮是具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展平臺，既是是同業企業協同創新、合作共贏的企業社區，也是加強三大產業聯動的試驗田。正如全國人大代表、新希望集團董事長劉永好所言，特色小鎮背景下的農村既有農業，也有制造業、服務業，“我覺得這是國家鼓勵和支持的”。

城鄉協同。小城鎮，更明確地說小村鎮，是以血緣、親緣和族緣為紐帶結成的區域共同體，在發展和治理的過程中，形成了一套從底層到上層的、獨具特色的管理方式，一些地方積累和形成了較好的鄉規民約，倡導互幫互助。

因此，特色小鎮的治理主體要在尊重當地特色與傳統的基礎上，引入中心城市的資本、技術、人才等要素，更要探索和市場化第三方合作的治理路徑，形成利益主體多元、公眾參與積極的現代社會治理體系。

區域協同。在城鄉協同的基礎上，特色小鎮作為既有鄉村本地特征又融入高新技術和特色人才的區域經濟發展單元，應盡可能融入城市網絡集群以增強競爭力。

有學者指出，今天的城市競爭越來越體現為城市集群之間的競爭，城市區域中的每個特色小鎮都可能承擔著重要的全球性或區域性角色，成為某一類市場的控制中心，某一類服務的供給中心。

換句話說，特色小鎮將從單體城鎮點的創新，轉向與毗鄰經濟體協同的群體創新。這就需要發揮城市群的協商機制，明確在不同需求區域中特色小鎮資源的有效配置。

生態協同。特色小鎮建設將加強公共選擇和公共博弈，提升社會參與度與關注度，以保護性開發和利用性涵養并舉，生態化孕育和景觀化美育并行，實現公共利益最大化。

全國政協委員、協鑫集團董事長朱共山呼吁，在建設部門審批的建設指標上，設定特色小鎮新能源利用比例不得低于總體能耗的20%。充分利用綠色智慧能源，將使小鎮建設站在綠色環保、高效低耗的起點上，真正做到宜人宜居。

除此之外，信息化的社會治理體系將越來越廣泛地運用于特色小鎮。利用大數據、云計算、人工智能等技術和成果，可以挖掘利用社會治理、產業經濟、民生服務、創新創業等各方面的融合數據，對特色小鎮定位和發展需求提供類型豐富的精準化服務。

總之，特色小鎮建設應“咬定青山不放松”，以小而特、小而優、小而美、小而精的呈現形態，創造宜居、宜業、詩性、畫意、溫情并蓄的人本生態。

作者系方塘智庫城市中國研究中心研究員