在建工程爛尾風險控制問題探討

青暉

自我國實施商品房預售許可制度以來，商品期房在商品房市場中一直占據絕對主流，伴隨商品房預售而生的是爛尾樓問題頻發。早在2005年，中國人民銀行在《2004中國房地產金融報告》中指出，很多市場風險和交易問題都源于商品房的預售制度。并提出目前經營良好的房地產商已經積累了一定實力，可以建議取消現行的房屋預售制度，改期房銷售為現房銷售。近幾年從地方到全國的各級兩會，關于取消商品房預售制度的討論也常見傳媒，也有地方躍躍欲試。2010年，廣西壯族自治區住房和城鄉建設廳表示將研究取消商品房預售制度的細則并將選取廣西首府南寧市作為試點。然而時至今日，南寧市商品房預售制度仍未取消。作為法律明確的一項制度，商品房預售許可制度雖存在一定不足，但只要其仍在實施，我們就必須嚴格遵守該制度，并從各方面控制風險及完善監管措施以避免預售項目爛尾。

一、進一步完善和加強商品房預售資金監管

2010年4月13日，住建部出臺的《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》（建房〔2010〕53號）明確要求：各地要加快完善商品住房預售資金監管制度。尚未建立監管制度的地方，要加快制定本地區商品住房預售資金監管辦法。商品住房預售資金要全部納入監管賬戶，由監管機構負責監管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設；預售資金可按建設進度進行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設工程竣工交付?！冻啥际猩唐贩款A售款監管辦法（試行）》于同年9月30日印發，同年11月1日，成都市正式實施商品房預售資金監管。2015年10月9日，成都市城鄉房產管理局印發《成都市商品房預售款監管辦法》，完成對原辦法的修訂。

成都市實施商品房預售資金監管6年有余，但成都市在建商品房項目爛尾情況仍未得到完全杜絕，由商品房預售項目爛尾引發的群體性事件也時有發生。在梳理成都市部分預售項目爛尾的成因時發現，部分爛尾項目開發商存在挪用預售資金的情況。因此，進一步完善和加強商品房預售資金監管尤為必要。

1.加大監督檢查及懲處力度

監督檢查是懸掛在開發企業頭頂上的達摩克利斯之劍，讓開發企業緊繃守法遵規之弦。除常態例行檢查之外，加強飛行檢查，即在被檢查單位不知曉的情況下進行的啟動慎重、行動快的檢查，以此及時掌握真實情況，讓監管部門做到心中有數。此外，還可采取重點檢查手段。在當今信息傳播手段日益簡便快捷、信訪制度日益完善的情況下，及時根據輿情及信訪情況，重點檢查輿情反應大、信訪突出的項目。

2.采取有效措施對違法行為予以嚴厲打擊

根據《成都市商品房預售款監管辦法》，開發企業不按規定繳存、使用預售款以及利用其他賬戶替代預售款專用賬戶的，由市、縣房產行政主管部門責令限期改正；情節嚴重或逾期仍不改正的，按照《城市商品房預售管理辦法》的相關規定對違法行為予以行政處罰。監管銀行未履行監管協議約定職責，除承擔相應法律責任外，由主管部門予以公示不得再在本市從事商品房預售款監管事宜，并將有關情況抄送銀行業主管部門。根據《城市商品房預售管理辦法》，開發企業不按規定使用商品房預售款項的，由房地產管理部門責令限期糾正，并可處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款。在當前高企的房價面前，法定的罰金金額對開發企業而言幾乎可忽略不計，換言之，罰款對于開發企業違法行為基本上毫無震懾力。監管部門除責令開發企業限期改正等告誡類措施外，可采取暫停網簽、暫停受理新預售許可申請等行政管理措施。

《成都市商品房預售款監管辦法》僅由房產管理部門單獨制定，銀行業管理部門未參與聯合發文，該辦法對監管銀行的違規行為懲處規定不夠強硬，威懾力不足。在實際操作中，房管部門將銀行存在的預售款監管違規行為書面函送銀行業主管部門后，違規銀行受到的懲處力度很小甚至零懲處。因此，在對監管銀行進行督促、指導，促使銀行全面履行監管職責的同時，房管部門可建立黑名單制度，采取暫停或終止受理存在嚴重違反《成都市商品房預售款監管辦法》規定行為的商業銀行與任何開發企業簽訂的包含《預售款監管協議》在內的預售方案審查申請。

3.要加強技術創新，進一步優化監管手段

進一步優化和完善房管金融信息服務交互平臺并建立預售款監管信息系統，將取得商品房預售許可證的商品房實時交易備案情況與銀行監管賬戶的實時入賬情況進行匹配計算，監察入賬情況；將資金使用計劃、工程進度計劃納入信息系統以規范預售款撥付，并通過信息系統自動監察各個預售項目預售款收支，同時通過設定資金足額量、資金撥付額與資金使用計劃及工程進度匹配度等風險控制指標建立預警機制，對超過風險控制線的預售款暫停撥付并啟動現場督察程序。通過技術創新，實現預售款監管從入賬到撥付全流程、動態化、規范化的全面監控。此外，可通過預售款監管信息系統實現對全部預售項目預售款監管進行大數據分析，通過監管大數據對參與預售款監管的各商業銀行監管能力及服務水平進行考核，為建立監管銀行優勝劣汰的淘汰機制提供基礎條件。

4.加強合同備案審查，防止虛假交易、確保預售款納入監管

《城市商品房預售管理辦法》規定：商品房預售，開發企業應當與承購人簽訂商品房預售合同。開發企業應當自簽約之日起30日內，向房地產管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預售合同登記備案手續。長期以來，成都市對預售商品房合同備案的審查主要是采取開發商自主備案、房管部門嚴管備案變更及注銷的模式，事前及事中監管較松，事后監管較嚴。在這種模式下，開發企業通過備案系統進行虛假備案以達到變相融資（通過備案到債權人或擔保人名下作為融資擔保）、惡意逃避查封（由于只能查封在房管系統中開發企業名下未售房源，開發企業可自行將房源備案至相關主體名下造成房源全部售完的假象導致無房可封）、捂盤惜售（操作手法類似惡意逃避查封）等虛假交易的目的，由于這些虛假交易并未存在真實購房款，對這些虛假交易房源的預售款監管也無從談起。此外，部分開發商在購房人支付首付款或全部購房款時，通過非監管銀行POS機等渠道將這些資金打入其他賬戶，繞開預售資金監管，為開發企業挪用現售資金提供了便利。

因此，為避免上述不良行為的發生并確保預售款監管實現全面覆蓋，加強合同備案審查尤為必要。在購房資格審查通過后（如有該項審查），開發企業可通過房管系統的開發企業用戶端進行預售商品房合同擬定，但在完成備案前，開發企業應當將購房人的付款憑證及資金進入預售款監管賬戶的證明資料提交房管部門進行購房真實性及預售款入賬審查，待審查通過后，房管工作人員通過房管系統房管用戶端解除備案限制，開發企業方可完成合同備案。

二、進一步完善預售商品房質量保證機制

在建工程爛尾往往是開發商實力較弱、資金鏈斷裂造成，相較而言小型開發企業開發項目發生爛尾或存在商品房質量問題的風險要比大型開發企業要高。住建部出臺的《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》（建房〔2010〕53號）明確要求：暫定資質的房地產開發企業在申請商品住房預售許可時提交的預售方案，應當明確企業破產、解散等清算情況發生后的商品住房質量責任承擔主體，由質量責任承擔主體提供擔保函。質量責任承擔主體必須具備獨立的法人資格和相應的賠償能力。由于該通知未明確規定質量責任承擔主體賠償能力的審查標準，各地在實際執行預售商品房質量保證機制時僅對質量責任承擔主體提供擔保函做形式審查，對于該主體是否具有賠償能力無法做出判斷，造成了該機制的實施基本上流于形式。因此，作為承擔實際監管職責的房管部門可結合地方實際進一步完善預售商品房質量保證機制。房屋質量責任承擔主體應當具有較為雄厚資金實力及管理運營經驗，可從工商注冊實繳資本金、近段時期（如近3年）賬戶資產情況、成立時間（如不低于5年）、主營范圍等維度考量。同時對房屋質量責任承擔具有較大風險的主體類型進行排除，例如：暫定資質的房地產開發企業不能作為其他房地產企業開發項目的房屋質量責任承擔主體。

三、進一步完善信息公開機制

房地產市場存在明顯信息不對稱，開發企業具有項目信息主導優勢，往往會對相關不利信息予以屏蔽或隱瞞，購房人獲得預售項目相關信息的來源及渠道較為缺乏。由于信息不對稱，購房人在信息不充分的情況下作出的購房決策可能存在盲目性。因此，在不涉及商業機密的前提下，盡可能展現作為交易商品的房屋相關信息，需要進一步完善信息公開機制。

1.信息發布渠道分散

房地產開發產業鏈條長，涉及的政府部門及公眾部門多，各部門獨自發布自身掌握的信息，導致房產相關信息發布渠道分散，購房人全面收集相關信息費時費力。例如：工商主管部門掌握開發企業經營信息、建設主管部門掌握開發項目工程建設信息、房管部門掌握開發項目銷售信息、銀行主管部門掌握開發企業及其實際控制人的信用信息等，購房人若要全面調查了解到所有相關信息，需要到各個政府主管部門查詢、核實，費時費力的同時還不一定能得到全面信息。

2.信息發布不及時、不全面

一些主管部門存在對監管中掌握的信息發布不及時、發布不全面的情況。一些信息僅在工作總結中草草帶過，對于購房人而言，獲得的信息越及時、越全面，越有助于其做購房決策。

3.信息聚合程度低

相關信息發布渠道分散及信息發布不及時、不全面導致了信息聚合程度低，極大增加了購房人整理、利用這些信息的難度。

為了進一步增加房地產市場信息透明度，應加強頂層設計，進一步完善信息公開機制。

一是要加強信息公開協作。確立信息發布牽頭部門，由牽頭部門組織房地產開發產業鏈條中涉及的各個部門信息溝通與協作，將工商、稅務、房管、國土、建設、規劃、信用管理、司法等信息統一納入信息公開協作范圍，及時、統一發布信息以提高購房人收集信息效率，為市場交易公平、透明化提供基礎條件。

二是要加強信息聚合，規范信息公開范圍及內容。信息聚合可遵依照正常商品交易慣例，從交易主體、交易客體兩方面入手。在交易主體信息發布方面，可重點關注開發企業的企業背景、資質等級、信用評級、過往開發業績、過往項目開發過程及交付后存在的問題；還應關注項目開發實際控制人以及高管人員的過往開發業績及存在的問題、資信情況等。在交易客體信息發布方面，可重點關注項目施工及監理單位的企業背景、資質等級、信用評級、過往開發業績、過往項目開發過程中存在的問題等；項目土地使用權、在建工程查封、抵押信息、具體房源信息、房源價格調整信息等。

通過全面、及時公開信息，讓所有在售項目真實情況曝光于眾才能讓購房人不再因信息缺失而盲目決策，同時也讓魚龍混雜的商品房市場濯污揚清，讓違規失信的不良開發企業在透明的環境中要么認真遵守市場規則要么被市場淘汰，讓真正有實力的規范房地產開發企業做大做強，進而降低在建工程爛尾風險。

陳品祿/責任編輯