我國商品房預售資金監管模式分析與建議

陶磊

商品房預售方式在緩解房地產開發企業資金壓力方面起到了重要作用，然而由于其遠期交易的特性使得作為弱勢一方的購房者的利益極易受到侵犯。因此，對于商品房預售資金的監管顯得尤為重要。

一、我國商品房預售資金監管模式分析

對于監管模式的分析，主要集中在監管主體、監管范圍、監管權限和法律責任等方面。按照監管主體的不同主要形成了以下三種模式：政府機構監管模式、商業銀行監管模式、第三方中介機構監管模式。

1.政府機構監管模式

政府機構是最為傳統，也是監管權力最為完整的監管主體。一方面，政府機構掌握著豐富的資源信息，擁有多重的監管手段，以國家強制力為后盾，為監管的順利進行提供了條件；另一方面，政府機構的監管權力行使的范圍也包括了其他監管主體，從而保證了監管整體上的有效性。因此，以天津、廣州、廈門、青島等城市為代表確立了以政府機構為監管主體的商品房預售資金監管模式。但是在形式上略有不同，廈門和天津等城市是直接以房地產交易管理部門為監管主體，而廣州和青島則是以房地產交易管理部門授權的機構為監管主體，履行監管職責。以政府機構為監管主體具有以下幾個方面的優勢。

第一，政府機構作為行使公權力的代表，與作為被監管對象的房地產開發企業追求自身利益最大化相矛盾，沒有共同利益的牽制，監管也更有動力。同時，政府機構的公信力可以彌補我國當前市場信用體系不健全所帶來的問題，既可以消除預購人的擔憂，又可以降低銀行的信用風險，同時也有助于市場信用的培育。

第二，政府機構不僅對房地產法律法規、房地產開發程序、房地產企業運行具有充分的了解，而且也掌握著大量關于房地產市場的第一手信息，包括商品房銷售信息、預收款使用信息以及銀行放貸機構信息，并且擁有較強的信息整合能力。

第三，政府機構是以國家強制力為后盾的公權力機構，這也決定了房地產交易管理部門及其授權機構對于房地產開發企業的監管具有較強的行政約束力。作為被監管的房地產開發企業必須履行將預售資金存入監管專用賬戶等義務，如若違反，政府機構就有權行使行政權力課以行政處罰。然而有利就有弊，對于政府監管的質疑也從未停止過。

首先，政府機構權力的擴大必然會增加貪污腐化發生的可能性。作為房地產交易管理部門因為法律的授權而承擔起監管商品房預售資金的職責，使其權限范圍進一步擴大，可能引起新的貪污腐敗行為，出現權力尋租的現象。

其次，政府機構對于商品房預售資金監管的權利界限在哪？如何防止監管權力的濫用？對于房地產市場的過度干預，這一經濟法上永恒的命題，在政府機構行使其對商品房預售資金監管權力時依然存在。

最后，政府機構運用多樣化的監管手段實現對商品房預售資金的監管，人力、物力、財力等成本的付出不可避免。由此引起財政支出的增加，又有可能會進一步加重納稅人的稅收負擔。同時，如何確保財政支出的有效行使，又將是政府機構監管模式所面臨的一個難題。

2.商業銀行監管模式

以北京、杭州、成都、南京為代表，確立了商業銀行為監管主體，房地產主管部門監督檢查的商品房預售資金監管模式。商業銀行作為監管主體的優勢在于其對預售款及其撥付、流轉具有實際的控制權，能夠掌握資金流向。同時，這種模式可以克服政府機構監管模式所具有的弊端和缺陷。

第一，由商業銀行對商品房預售資金進行監管，可以減少政府機構對于房地產開發企業經營管理和資金運用的直接干預，避免監管過度，同時也有助于減少政府機構作為監管主體其自身及其公務人員濫用監管權力謀求個人利益等貪污腐敗行為的發生。

第二，以商業銀行作為監管主體，能夠使政府機構無須承擔因監管失誤而引起的經濟賠償責任，一旦出現因監管不當導致監管風險的情況時，即由商業銀行自行承當經濟賠償責任。

第三，降低成本，其一是降低政府機構的運行成本，監管職責轉為由商業銀行承擔，政府即不再需要為了履行監管職責而承擔相應的人力、物力、財力的支出，減輕了政府機構的運行成本。其二是銀行與房地產開發企業形成了長期穩定的合作關系，銀行有責任監督房地產開發企業對資金的使用，不需要另外支付費用就可以完成監管。

但是，商業銀行的監管模式也存在著不可忽視的問題，主要表現在以下幾個方面：

一是商業銀行作為房地產開發企業獲取貸款的主要渠道，與房地產開發企業之間存在著千絲萬縷的聯系。同時，監管銀行是由房地產開發企業自行委托確定的，為了獲得相對寬松的監管環境，他們勢必會選擇與其有業務聯系的商業銀行。因此，商業銀行欠缺監管主體所應具備的獨立性、中立性的要求，易使監管流于形式。

二是商業銀行及其負責具體監管的工作人員并不具備建筑工程相關的專業知識，無法對開發項目的工程進度、申請撥付工程款是否符合監管要求進行專業性的分析和認定，也有可能因此商業銀行為此額外增加經營管理成本，致使監管的有效性、真實性受到影響。

3.第三方中介機構監管模式

以濟南和重慶兩地為代表，開啟了我國以第三方中介機構為監管主體的監管模式。重慶以工程監理機構為主要監管機構，濟南則采用由預售人委托擔保公司向預購人提供預售資金監管責任擔保書的方式。

與另外兩種監管模式相比，第三方中介機構監管模式具有先天的優勢，符合對于監管主體獨立性的要求，由擔保公司監管預售資金，使得與整個商品房預售毫無關系的一方成為監管主體，不存在政府機構過度干預以及貪污腐敗等行為；而工程監理機構具有專業的建筑工程知識。采用此模式進行監管，有利于提高監管效率和準確性。

與其具有的內在優勢相比，第三方中介機構監管模式也存在固有的缺陷。首先，就整體而言，第三方中介機構作為監管主體行使監管權力，履行監管職責，即意味著各種風險都集中第三方中介機構于一身。而當前，第三方中介機構尚未完全具備抵抗各種風險的能力和實力。其次，第三方中介機構承擔民事責任的能力較弱，對監管失誤后的救助保障十分有限。最后，以工程監理機構為監管方的模式下，房地產開發企業容易和監理機構發生謀和，無法保證商品房預售資金的有效監管；而擔保公司在專業知識和監控力方面都存在不足，并且會因擔保費用過高而增加房地產開發企業項目成本，導致房價上升，反而加重購房人負擔。

二、商品房預售監管方式完善的建議

1.在立法上進一步完善現行監管模式

對于政府機構監管模式，為了防止權力尋租、濫用職權、干預過度等現象，就必須在立法上確立有效的制約機制，健全內部約束體系，明確責任承擔，并加強來自外部的監督與制約。對于商業銀行監管模式，必須克服商業銀行作為監管主體獨立性不足、缺乏監管動因等問題。為此，在立法上明確商業銀行具備監管職能的條件，確立對于資金監管操作要求，同時確立一定的獎懲機制，促使商業銀行依法切實履行其監管職責。

對于第三方中介機構監管模式，在立法上明確中介組織具備監管職能必須具備的條件，確立對于資金監管操作要求。加快中介機構的法制化，規范中介機構的內部治理結構，使其成為真正地自律性組織，以保障監管權力的有效行使。

2.明確相應的法律責任

在商品房預售資金監管體系中，房地產開發企業與監管主體是法律責任的承擔主體。然而，我國《城市房地產管理法》沒有明確房地產開發企業將預售款不用于工程建設時的法律責任，缺乏相應的處罰規定。雖然在建設部頒布的《城市商品房預售管理辦法》中有相關規定，同時根據授權制定的地方性法規或規章中也規定了相應的行政處罰條款，但是這些處罰規定的法律層級較低，處罰力度也較弱，其對房地產開發企業的約束力較低。因此，需要在《城市房地產管理法》以及其他法律法規中明確規定更為嚴厲、更具操作性的處罰措施，加強對房地產開發企業違規行為的處罰力度。

3.完善房地產開發企業的預售信息披露義務

正是由于房地產開發市場中預售人與預購人之間信息不對稱的存在，對于預售款的監管才有了其必要性。但是監管有其優點也有其弊端，因此如果能夠通過市場機制本身解決的問題，也就沒有了監管的必要性。

房地產開發企業應該嚴格按照法律的規定履行其信息披露的義務。一方面，應當在現行規范商品房預售資金監管的地方性法規或規章中，詳細規定信息披露的要求以及標準，同時明確虛假信息披露的法律責任；另一方面，政府有關部門應當定期向社會公布房地產開發企業開發項目的預售資金監管狀況，對于違規行為一律公示，并將相關信息納入征信系統，以形成社會對房地產開發企業的共同監督。

陳品祿/責任編輯