關(guān)于建立房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機制的建議

王鋒

根據(jù)2016年中央經(jīng)濟工作會議精神，建立我國房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機制，應(yīng)通過金融、土地、財稅、投資、立法等手段的綜合運用，以實現(xiàn)既抑制房地產(chǎn)泡沫、又防止樓市大起大落的目的。本文通過對我國大城市樓市過熱原因的分析，提出房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度的內(nèi)涵和建立的必要性，進而提出完善住房制度、發(fā)揮土地調(diào)控功能、創(chuàng)新房地產(chǎn)金融制度等長效機制建設(shè)的政策建議。

一、我國大城市樓市過熱的原因

從近兩年全國房地產(chǎn)市場的變化看，由于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩極分化，目前全國660多個設(shè)市城市中，僅有20個左右經(jīng)濟活躍的大城市出現(xiàn)房地產(chǎn)市場過熱和樓市泡沫化現(xiàn)象，而絕大多數(shù)城市則仍處于供給過剩、需求萎縮、庫存壓力較大現(xiàn)象。其主要原因在于：在市場競爭日趨激烈的背景下，資金、勞動力、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素快速向經(jīng)濟活躍度較高的少數(shù)大城市聚集（主要在三大城市群及部分區(qū)域經(jīng)濟中心城市），從而形成少數(shù)全國經(jīng)濟中心城市和區(qū)域經(jīng)濟中心城市因人口快速增加，樓市需求非常大。此外，由于經(jīng)濟增長預(yù)期強、收入水平高、就業(yè)崗位多，這些城市房地產(chǎn)的保值增值功能增強；而在實體經(jīng)濟不景氣、匯率波動、人民幣預(yù)期貶值等外部因素下，樓市潛在需求較大的大城市，投機風(fēng)氣上升，房價快速上漲，樓市泡沫擴大。

據(jù)分析，目前四個一線城市實際人口比統(tǒng)計的常住人口多4000-5000萬人，加上其他近20個熱點城市實際上多出的1億人口，近年來我國城市化熱潮中大城市人口呈快速擴張趨勢，并支撐著大城市樓市，這也是大城市樓市過熱的重要原因。與樓市需求相對應(yīng)，大城市因城市邊界相對固定，在人口快速增長條件下，普遍出現(xiàn)建設(shè)用地資源緊缺的問題，尤其是一線城市建設(shè)用地更為緊張，住房建設(shè)普遍位于城市遠郊區(qū)（如北京的五環(huán)、六環(huán)，上海的外環(huán)，深圳的原特區(qū)外甚至周邊城市），城市的交通等基礎(chǔ)設(shè)施壓力增大，交通擁堵等城市病加重。更為嚴重的是，因供求關(guān)系緊張，大城市樓市投機風(fēng)氣普遍嚴重，房價已遠遠脫離普通居民家庭的收入水平，住房問題已演化成較為嚴重的社會問題，嚴重影響社會公平正義。

從國際貨幣基金組織《2016年中期全球房價觀察報告》看，全球有20多個城市房價收入比高居20倍以上，其中排在前10位的國內(nèi)城市有深圳（38.36，居第一）、北京（33.32，居第五） 、上海（30.91，居第六） 、廣州（25.85，居第九）。在房價收入比前10位的城市中，一些城市如深圳、河內(nèi)、北京、上海作為新興經(jīng)濟體，近年來經(jīng)濟增長較快、人口快速流入，逐漸成為全球新的超大城市，城市剛性住房需求與投資投機需求同時快速增長，進而導(dǎo)致短期房價收入比快速增長。從2016年前10個月看，我國一線和二線城市商品住房銷售量同比分別增長27%和56%，銷售均價同比分別增長23%和14%，直接導(dǎo)致熱點大城市房價收入比過快上升。

另外，一些房價收入比高的國際城市如香港（34.95，居第四）、倫敦（30.88，居第七）、東京（23.65，居第十），經(jīng)濟比較發(fā)達，但城市人地矛盾比較突出，樓市供求關(guān)系長期緊張，房價長期居高不下，進而導(dǎo)致房價收入比長期處于高位。當(dāng)然，這些國家或地區(qū)也都有解決高房價的辦法。如香港、新加坡，盡管商品房房價收入比較高，但由于都擁有規(guī)模巨大的公共住房（香港、新加坡分別占總住房的50%、90%），雖然商品房房價與居民收入偏離較大，但經(jīng)濟社會仍比較穩(wěn)定并未產(chǎn)生較嚴重的社會問題。與這些城市相比，建市時間較短的深圳，由于有巨大規(guī)模的城中村和企業(yè)宿舍等低租金住房（占總住房的66%），盡管多數(shù)外來人口居住品質(zhì)較低，但其收入仍能夠支付起住房租金，短期內(nèi)尚能掩蓋居住領(lǐng)域的社會矛盾。但是，由于滿足中等或中低收入居民支付能力的產(chǎn)權(quán)式住房較少（如類似香港、新加坡可購買的“居屋”“公共組屋”），從長期來看，深圳對各類來深人才的吸引力較差，容易導(dǎo)致人才流失，不利于經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。

二、房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度的內(nèi)涵及建立的必要性

過去10多年來，為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)展、解決大城市住房問題，我國多次出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策。這些政策多數(shù)是從需求端入手（如限戶型、限首付、限購買對象、限購買價格等等），主要著眼于房價的短期平穩(wěn)。然而，由于缺乏對住房問題的理論研究和分析，缺乏對住房制度這個房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度的深入分析，至今對住房的根本性問題——房價與收入的協(xié)調(diào)性問題尚未有系統(tǒng)、完整的認識，進而對從根源上解決住房問題的手段——長效機制，也一直未能提出很好的解決方案。這樣，一旦因外部因素放松了對大城市的樓市管控，我國大城市房價就會在短期出現(xiàn)“翻倍式”上漲。

從國際經(jīng)驗看，世界各國在房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，主要立足于通過立法建立一個適應(yīng)不同收入居民家庭的、穩(wěn)定的住房制度。這樣，不同的社會群體即使產(chǎn)生較為嚴重的貧富差距，但通過住房制度的調(diào)節(jié)特別是公共住房補貼政策，社會收入實現(xiàn)了有效的二次分配，使得不同社會階層能夠較為公平地享有居住權(quán)利、實現(xiàn)住有所居。因此，在國際慣例上，有“合理的房價收入比為3—6倍”一說，大多數(shù)國家也基本以此為標準設(shè)置其基礎(chǔ)性住房制度。以新加坡為例，2016年中期，其商品房房價收入比為20.94、高居全球第18位，商品房價格比深圳還高，單套價格折合人民幣約600萬元。但是，由于新加坡有占全部住房總量80%以上的公共組屋，其價格約為商品房價格的20%，故對80%的居民而言其實際房價收入比僅為4.2，完全可以支付得起公共組屋，大多數(shù)城市居民的住房問題得到較好解決，也有利于抑制商品房價的過快上漲。

反觀我國樓市，近年來大城市房價收入比長期居高不下，且遠遠超過3-6倍的合理區(qū)間。根據(jù)易居研究院2016年三季度研究報告，從全國45個大中城市看，深圳、上海、三亞、北京、廈門、福州分列前六位，房價收入比均超過14倍；包括北上廣深四個一線城市和廈門、福州、南京、天津、杭州、蘇州、合肥、鄭州等二線熱點城市，房價收入比均超過了10倍。此外，2016年前三季度全國商品住宅房價收入比為7.6，與2015年的7.2相比上升明顯，我國大中城市房價收入比的絕對水平已高出6倍的合理區(qū)間。

結(jié)合我國新一輪城鎮(zhèn)化人口、資金、技術(shù)加快向大城市流入，大城市房價容易波動、泡沫容易擴大等現(xiàn)象，今后我國大城市要建立房地產(chǎn)長效機制，保證市場長期穩(wěn)定發(fā)展，并實現(xiàn)“房子是用來住的、不是用來炒的”的目標定位，最為重要是是建立完善的、穩(wěn)定的住房基礎(chǔ)制度。而建立住房基礎(chǔ)制度的核心，是借鑒香港、新加坡等的經(jīng)驗，適應(yīng)城市不同收入水平居民家庭的住房支付能力，以“高端有市場、中端有支持、低端有保障”為目標，加快建立滿足高收入家庭需求的商品房、中等收入家庭需求的安居房、低收入家庭需求的公租房在內(nèi)的多層次住房供應(yīng)體系，并探索房地產(chǎn)市場長期穩(wěn)定發(fā)展的管制制度。只有這樣，才能實現(xiàn)中央經(jīng)濟工作會議要求的“建立符合各地實際、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制”。

三、建立房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機制的政策建議

1.加快住房立法、完善住房制度

改革開放30多年來，我國住房制度從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，建立了房地產(chǎn)市場制度，初步建立了住房保障制度，但住房制度體系仍不健全，客觀上出現(xiàn)“住”與“炒”失衡的問題。結(jié)合我國新一輪城鎮(zhèn)化的基本特征和實際，房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機制建設(shè)，首先應(yīng)解決好大城市的住房問題，按照“符合各地實際、適應(yīng)市場規(guī)律”的原則，通過制定國家“住房法”，進一步完善商品房、公共住房、租賃住房等相關(guān)住房制度，從而實現(xiàn)住房和房地產(chǎn)市場長期穩(wěn)定健康發(fā)展。

一是完善國家住房制度總體框架。適應(yīng)城市不同收入水平居民家庭的住房支付能力，以“高端有市場、中端有支持、低端有保障”為目標，規(guī)范滿足高收入家庭需求的商品房制度，建立滿足中等收入家庭需求的安居房制度，完善滿足低收入家庭需求的基本住房保障制度，爭取安居房、公租房等公共住房供應(yīng)規(guī)模達到住房供應(yīng)總量的50%以上，保障廣大中等和中低收入家庭的住房權(quán)利。

二是完善商品房制度。通過修訂國家《房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)，建立個人、家庭、法人獨有和共有的多元化住房產(chǎn)權(quán)制度，形成對應(yīng)收入與偏好的產(chǎn)權(quán)匹配機制；完善二手房和租賃住房交易制度，形成出售與出租并舉的市場流通機制；完善多元競爭的供給制度，逐步建立現(xiàn)房銷售制度，形成企業(yè)和個人主體多元、市場充分競爭的供給機制。

三是完善公共住房制度。通過制定國家《住房法》，完善基本住房保障制度。以實物供給公租房、發(fā)放低收入家庭住房貨幣補貼為主要方式，為符合相關(guān)規(guī)定、可以享受基本住房保障的低收入住房困難家庭實施基本住房保障，并逐步擴大到滿足一定條件的非戶籍居民。

通過制定國家《住房法》，建立安居住房制度。借鑒境外經(jīng)驗，調(diào)整經(jīng)濟適用住房制度，按照“共有產(chǎn)權(quán)”模式，建立安居住房制度體系：一是明確適用人群，著力解決買不起商品房的中等收入群體購房需求，入戶一定年期以上、符合收入規(guī)定的無房家庭均可購買安居房；二是明確建設(shè)規(guī)則，發(fā)揮市場配合資源的作用，按照房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)模式，進行安居住房投資建設(shè)；三是明確定價規(guī)則，安居住房的土地價格和房屋銷售價格，以同地段、同品質(zhì)商品房市場地價和市場銷售價格的50%作為上限，并視不同城市、不同地段市場房價水平具體確定折價比例；四是明確分配規(guī)則，主管部門對符合條件的申請人發(fā)放資格證書，申請人持資格證書到相關(guān)開發(fā)項目自主購買安居住房；五是實行“共有產(chǎn)權(quán)”，在土地出讓時明確政府與開發(fā)商所持有的產(chǎn)權(quán)份額，在銷售和產(chǎn)權(quán)登記時明確政府與購房者所持有的產(chǎn)權(quán)份額，并依法明確各產(chǎn)權(quán)持有者占有、使用、收益、處分的相關(guān)規(guī)定。

完善住房貨幣補貼制度。建立貨幣補貼與市場價格聯(lián)動機制，明確規(guī)定工資構(gòu)成包括住房工資，結(jié)合房價波動調(diào)整住房工資；完善貨幣補貼模式，實行住房券制度，建立公共住房租售補貼與租售市場價格同漲制度。

四是建立住房租賃制度。大力發(fā)展住房租賃市場，培育和構(gòu)建“先租后買”“租售并舉”“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化”的住房消費模式。結(jié)合各地實際，加快出臺國家住房租賃法規(guī)和地方住房租賃管理辦法，落實稅收、金融等支持政策，加強行業(yè)監(jiān)管，加強租金管控，規(guī)范租賃市場秩序；加快培育規(guī)模化、專業(yè)化的租賃經(jīng)營機構(gòu)，加強住房租賃行業(yè)標準和行業(yè)準入、退出制度建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范房地產(chǎn)品牌企業(yè)開展住房租賃經(jīng)營；加強城市低效閑置住房或老舊住房的綜合利用，鼓勵企業(yè)和個人依法改變非住宅房屋功能用于住房租賃，不斷擴大租賃住房房源；保障租賃市場主體合法權(quán)益，加強承租人權(quán)益保護，實行承租者市民待遇制度，構(gòu)建多樣化住房權(quán)利保護機制。

2.發(fā)揮土地調(diào)控功能，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

充足的住宅用地供應(yīng)，是實現(xiàn)樓市供需平衡、防止市場大起大落、促進樓市長期平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。但從現(xiàn)實看，即使解決農(nóng)村集體建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價問題，也無法解決北京、上海、廣州、深圳這些超特大城市的新增住宅用地需求。因此，建立房地產(chǎn)發(fā)展長效機制，必須加強土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過挖掘大城市存量土地供應(yīng)潛力，促進大城市與周邊中小城市一體化發(fā)展，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的長效健康發(fā)展。

一是盤活存量土地，增加居住用地供應(yīng)。倒逼存量低效用地的高效利用，是一線城市和部分二線城市內(nèi)生性增長的必然選擇。上海規(guī)劃期末（2020年）建設(shè)用地要實現(xiàn)“負增長”，深圳存量土地利用迄今已超過年土地供應(yīng)量的70%。但總的看，我國城市工業(yè)用地占比高、密度較低、產(chǎn)業(yè)集聚程度低，低效用地較多。我國城市不缺地，在推進城市功能轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)升級過程中，盤活存量用地，增加住宅用地供應(yīng)是不二選擇。建議國家支持各城市發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，通過自主調(diào)整城市建設(shè)土地規(guī)劃邊界，自主調(diào)整城市各類用地的規(guī)劃功能，積極破解大城市土地供給難題。

二是加快城市群一體化發(fā)展。按照中央“特大城市要疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展”的要求，建議中央出臺政策鼓勵超特大城市推進與周邊城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，支持超特大城市加大與周邊城市城際公共交通建設(shè)力度，促進城市群產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等資源的共建共享，一定程度上打破行政區(qū)劃制約。

三是研究土地使用權(quán)期滿后的續(xù)期政策。《物權(quán)法》對居住用地土地使用權(quán)到期后續(xù)期有“自動順延”的原則規(guī)定，建議結(jié)合房地產(chǎn)稅的實施，在制度上明確住宅用地土地使用權(quán)續(xù)期與房地產(chǎn)稅的關(guān)系，以年度收稅代替一次性征收地價。

3.創(chuàng)新房地產(chǎn)金融制度，加強資金監(jiān)管

房價大起大落、地王頻現(xiàn)，與資金的推動密切相關(guān)。因此，如何完善房地產(chǎn)金融制度，加強房地產(chǎn)資金監(jiān)管，對保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，避免房地產(chǎn)泡沫和市場大起大落至關(guān)重要。

一是建立政策性住房金融制度。借鑒日本住房金融公庫和新加坡中央公積金制度，以現(xiàn)有公積金制度為基礎(chǔ)，推進公積金信息全國聯(lián)網(wǎng)，加快修訂《住房公積金條例》，組建政策性住房銀行。通過公積金異地流轉(zhuǎn)，將閑散的公積金歸集起來，輔之以財政注資和補貼、公積金投資收益、政策性金融債券等，支持城鎮(zhèn)符合條件的購房者。

二是完善住房按揭貸款制度。加快不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進土地、房產(chǎn)、民政、公安等信息互聯(lián)互通。對于剛需、改善型住房需求和投資投機行為應(yīng)區(qū)別對待，商業(yè)銀行要根據(jù)各地住房發(fā)展情況、支付能力，制定本地大力支持、適度支持、適度抑制、堅決抑制的按揭貸款制度。剛需和改善型需求低首付、低利率，投資投機行為高首付、高利率，相關(guān)政策長期堅持、保持穩(wěn)定，不因經(jīng)濟形勢變化而變化，真正做到差別化，引導(dǎo)市場預(yù)期。

三是加強房地產(chǎn)資金監(jiān)管。高度重視資金對于房地產(chǎn)市場的巨大影響，對房地產(chǎn)上下游（土地-開發(fā)-銷售）資金流入流出全程監(jiān)管，支持合理的房地產(chǎn)開發(fā)資金需求，對違規(guī)的資金流入予以打擊。加強熱點城市房地產(chǎn)市場資金來源、流向監(jiān)管，構(gòu)建起“防火墻”，嚴堵資金借助杠桿、配資等形式違規(guī)進入房地產(chǎn)市場。加強地方金融監(jiān)管部門與“一行三會”在地方分支機構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立常態(tài)化、制度化的資金巡查和違規(guī)處罰制度。

4.加快房地產(chǎn)稅制改革，擴大房產(chǎn)稅試點

十八屆三中全會明確提出，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。近期召開的中央經(jīng)濟工作會議，也將稅收列入房地產(chǎn)市場長效機制建設(shè)的重要手段之一。此外，房地產(chǎn)稅作為地方財政收入的穩(wěn)定來源更是國際通行做法。因此，應(yīng)以保持房地產(chǎn)市場長期穩(wěn)定、有序發(fā)展為出發(fā)點，構(gòu)建有利于房地產(chǎn)市場長效機制建設(shè)的稅收支撐體系。

一是優(yōu)化房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收體系。繼續(xù)支持居民合理住房需求，適當(dāng)降低增值稅、契稅、個人所得稅等交易環(huán)節(jié)稅收的稅率；加大投資投機性住房交易成本，嚴格按市場評估價征稅，使交易成本真實反映市場變化情況。

二是推進保有環(huán)節(jié)稅收制度構(gòu)建。經(jīng)過多年積淀，我國一線城市和部分二線熱點城市已具備先行征收房地產(chǎn)稅的基礎(chǔ)條件。部分城市已登記的增量和存量住房均實現(xiàn)了戶籍、面積等關(guān)鍵屬性的信息化覆蓋，未登記住房也已在一定程度上實現(xiàn)了樓棟層級的信息化覆蓋。部分城市稅基評估也實現(xiàn)了增量或存量的一房一價，一些城市的未登記住房也完成了市場價值評估。

基于上述條件，建議在重慶、上海房產(chǎn)稅試點基礎(chǔ)上，對一線和部分二線熱點城市先行試點征收房產(chǎn)稅：一是拓寬征稅范圍，新增住房全部納入征收范圍，存量住房視情況逐步納入征收范圍，特別是土地使用權(quán)即將到期的存量住房應(yīng)先行納入；二是拓寬稅基，建議嚴格按照市場評估價征稅；三是由各地自主設(shè)置稅率，既可以按維持稅負不變來測算稅率，也可以在事先設(shè)定的稅率范圍內(nèi)根據(jù)實際情況予以選擇；四是合理確定稅收起征點，對于符合購房條件的首套自住性住房，可在面積扣除、套數(shù)減扣、價值減免等方式中擇一選用，對于投資投機性住房，建議采用價值減免方式，且減免比例應(yīng)從低設(shè)置。

王春敏/責(zé)任編輯