保障性住房注入地方政府融資平臺(tái)公司的法律分析

趙巖

地方政府融資平臺(tái)公司作為地方政府的重要融資平臺(tái)，為城市綜合建設(shè)提供了重要支撐，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了資產(chǎn)負(fù)債率高、融資能力差等問題。為了解決這些難題，有的地方政府融資平臺(tái)公司欲將其承建的保障性住房作為資產(chǎn)注入其融資平臺(tái)，以擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，降低資產(chǎn)負(fù)債率，但這種做法是否合法，是否違背國(guó)家政策規(guī)定，需要深入分析。

一、現(xiàn)行法律的規(guī)定

現(xiàn)行法律雖然沒有明確指出保障性住房能否注入地方政府融資平臺(tái)公司，但根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）第二條規(guī)定：“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺(tái)公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司”。該通知規(guī)定公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司，但未明確指出保障性住房能否作為資本注入融資平臺(tái)公司。2010年7月30日，財(cái)政部等四部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）規(guī)定：“《通知》中‘公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。”從該條規(guī)定可知保障性安居工程屬于公益性項(xiàng)目，也并未明確表示保障性住房屬于公益性資產(chǎn)。另外，根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十七條規(guī)定：“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。”從該規(guī)定的立法意圖來看，劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變性質(zhì)是受到嚴(yán)格限制的。

二、爭(zhēng)論的焦點(diǎn)

從現(xiàn)行的法律規(guī)定可以看出，法律沒有明確規(guī)定保障性住房能否注入地方政府融資平臺(tái)公司，這就導(dǎo)致在理論和實(shí)踐上存在著一些爭(zhēng)論。

焦點(diǎn)一：保障性住房是不是公益性資產(chǎn)？持肯定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公益性資產(chǎn)一般是指政府部門提供的如科教文衛(wèi)、體育、環(huán)保、廣播電視、行政司法等為發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，具有公共產(chǎn)品屬性，無利潤(rùn)或利潤(rùn)很少（不以盈利為目的）的項(xiàng)目資產(chǎn)。根據(jù)公益性資產(chǎn)的基本內(nèi)涵和特征，保障房具備公益性資產(chǎn)屬性和特點(diǎn)。持否定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，由地方國(guó)有融資平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理的保障性住房“自然”歸地方國(guó)有融資平臺(tái)公司所有。

焦點(diǎn)二，保障性住房的土地供應(yīng)方式，是否影響保障性住房注入地方政府融資平臺(tái)？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，保障性住房建設(shè)用地長(zhǎng)期以來都是采用劃撥的方式取得的，劃撥的土地屬于不可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán)，故不能劃入地方融資平臺(tái)作為其資產(chǎn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)狀，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》允許一些劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即“變性”為出讓建設(shè)用地使用權(quán)，故保障性住房的土地供應(yīng)方式可作商業(yè)化處分。

三、保障性住房注入地方政府融資平臺(tái)公司的法律分析

針對(duì)存在的爭(zhēng)議，結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定，有必要進(jìn)行法律和政策方面的分析，筆者認(rèn)為不宜將保障性住房作為資產(chǎn)注入到市融資平臺(tái)公司。

1.在法律依據(jù)上，保障房注入國(guó)有融資平臺(tái)公司不符合法律規(guī)定。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司，并明確規(guī)定保障性安居工程屬于公益性項(xiàng)目，即是公益性資產(chǎn)。由此看來，保障房是公益性資產(chǎn)，將其注入國(guó)有融資平臺(tái)公司不符合國(guó)家政策。

2.公益目的的劃撥土地使用權(quán)不宜注入融資平臺(tái)公司。劃撥土地使用權(quán)可分為用于公益目的的劃撥土地使用權(quán)和非公益目的的劃撥土地使用權(quán)。公益目的的劃撥土地使用權(quán)由于其公益性、行政性、無償性和無期限性等特點(diǎn)，不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，是一種不可交易的財(cái)產(chǎn)。非公益目的的劃撥土地使用權(quán)必須在滿足一定要件的前提下才可以市場(chǎng)化。保障性住房土地使用權(quán)的性質(zhì)屬于公益目的的劃撥土地，為不可流轉(zhuǎn)的劃撥土地使用權(quán)。雖然《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓規(guī)定》允許劃撥土地上的房屋轉(zhuǎn)讓，但根據(jù)房地一致原則，允許房屋轉(zhuǎn)讓，意味著房屋占用范圍內(nèi)的劃撥土地使用權(quán)也必須隨之轉(zhuǎn)讓，這就與公益目的的劃撥土地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性產(chǎn)生矛盾。如果使得公益目的的劃撥土地使用權(quán)“變性”，轉(zhuǎn)化為出讓性質(zhì)的非公益目的的劃撥土地使用權(quán)，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，則會(huì)擾亂正常的土地秩序并產(chǎn)生許多不合理現(xiàn)象，侵害國(guó)家利益。

3.在建設(shè)運(yùn)營(yíng)上，保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式有差異、不具可比性。從全國(guó)范圍來看，政府統(tǒng)建的保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式主要有兩種，一種是以政府或政府部門作為業(yè)主，由財(cái)政投資進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理；另一種是由企業(yè)或國(guó)有融資平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主，由項(xiàng)目業(yè)主籌集資金進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。

4.在實(shí)踐操作上，保障房注入國(guó)有融資平臺(tái)公司具有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)公司是具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，依法獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。雖然融資平臺(tái)公司可以承諾不將保障性住房資產(chǎn)用于抵押融資，但從法律角度來說，融資平臺(tái)公司作為產(chǎn)權(quán)主體，有權(quán)獨(dú)立處置企業(yè)資產(chǎn)。假如企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、出現(xiàn)資不抵債等嚴(yán)重問題，作為企業(yè)資產(chǎn)的保障性住房勢(shì)必被金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制用于沖抵債務(wù)，屆時(shí)容易造成巨大的社會(huì)負(fù)面影響，不符合保障性住房的建設(shè)初衷。

王春敏/責(zé)任編輯