舊城改造中城市政府“經營者角色”探析

劉鉞

我國在經歷了1980至2010年高速城市化進程之后，自2010年后城市擴張速度趨緩，城市發展從“增量”為主逐步走向“存量”為主，“舊城改造”在城市建設中的重要性日益突顯，已上升為國家社會經濟發展的主要戰略內容之一。目前，城市政府在舊城改造中起著主導作用，其職能決定了舊城改造的方向和結果。因此，有關城市政府在舊城改造中的角色定位研究具有十分重要的意義。本文擬對城市政府在舊城改造中存在的“經營者角色”問題及其產生原因作重點分析，并在此基礎上提出優化改進措施。

一、城市政府經營者角色及其影響

分析中國城市舊城改造項目的常見流程，可以發現在土地出讓之前，社會資本等開發力量很少介入，城市政府在近乎封閉的環境下進行工作，體現出“全能政府”的狀態（見圖1）。

舊城改造項目需要大量的資金投入，主要包括前期研究費、拆遷補償費、工程建設費等，其中拆遷補償費用占據了50%以上（見表1），而這些都需要政府先行負擔。國內大部分城市的財政無法支撐舊城改造的資金需求，為了有效緩解資金的不足，城市政府往往采用將轄區內的土地使用權由政府回收后再向銀行進行抵押貸款的模式來進行融資（見圖2）。因此，在舊城改造項目中，城市政府要充分考慮項目盈利和貸款償還等問題。這一系列過程使得城市政府不可避免地扮演了經營者的角色。

作為城市管理者，城市政府的首要職責是維護城市內各主體的利益及合法權益，努力維護城市發展的公平與效率，即扮演“守夜人”的角色。城市政府的經營者角色，實際上使政府參與到舊城改造的利益分配中，以“經濟人”的角色與開發商、被改造者、公眾等利益主體產生博弈。這勢必會造成與政府主要職責的矛盾，產生一定的負面影響。

首先，一些城市政府出于對經濟效益的追求，往往將土地較多地用于商業、居住等用途，同時盡可能提高建設的強度，以達到可出讓、更高價出讓的目的，使得道路、公園、學校等公共設施得不到保障，城市交通負荷、環境容量等遠超合理值。舊城改造中大拆大建模式造成對城市肌理、歷史文化的破壞，其根本原因也在于對經濟效益的短視追求。

其次，城市政府在前期規劃、指標測算等方面過于偏重經濟效益，造成隱含的市場風險，一方面，一旦土地的“招拍掛”收入不及預期，城市政府將面臨很大的負債危機；另一方面，容易造成價高者得現象，開發者能力、資歷匹配度不受關注，風險向開發者轉移后，項目不成功造成的各種后果將由城市政府來承擔。

再次，城市政府一般成立國有開發平臺公司具體負責舊城改造項目，存在國有企業效率低下、市場適應能力差等問題；平臺公司因為經濟效益的羈絆，對其他更應該關心的環境、社會問題既無精力、也無動力。另外，還可能帶來政府與開發商“合謀”剝奪公眾利益、權利尋租等一系列其他問題。

二、城市政府經營者角色根源分析

由上可見，城市政府在舊城改造中扮演的經營者角色，對舊城改造造成了諸多不利影響，是一個亟待解決的關鍵性問題。深入分析問題產生的根源，主要有以下三個方面：

第一，法律法規方面。國務院590號令《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確規定政府是拆遷主體，開發商及建設單位禁止參與拆遷。同時國家土地儲備制度規定，土地儲備只能由國土資源部門進行，政府基本壟斷了土地一級市場，社會資本一般只能通過“招、拍、掛”的途徑獲得土地。這便從法律法規層面決定了政府在舊城改造項目中的主導作用。在此格局下，在項目前期決策和土地整備等階段，社會力量基本被排除在外，從而使前期的資金壓力、市場風險主要由政府來承擔。

第二，財政體制方面。城市政府對于經濟利益的追求，主要原因是財政收入無法滿足城市發展對資金的需求。我國采用中央和地方政府分稅的財政管理體制，稅收由中央和地方政府按一定比例分成。對于地方政府來說，缺乏稅源廣、稅基厚的主體稅種，存在財權和事權不統一的矛盾。在“土地財政”難以為繼的大背景下，這一矛盾將越來越突出。

第三，考核機制方面。考核可以有效影響各級政府的行政行為，是不容忽視的方面。當前考核指標存在經濟指標權重偏大，社會、環境等指標權重偏小的問題，特別對于舊城改造項目相關部門、人員來講尤為突出。這一現象固然有社會環境指標難于定量等原因，但根本還是在于政府觀念的轉變。

三、優化改進措施

如前所述，法律法規、財政體制、考核機制是舊城改造中城市政府的經營者角色問題產生的最根本原因。相關問題的破局和完善，應重點圍繞此三個方面展開。

法律法規方面是解決問題的重點和難點。法律法規具有穩定性和權威性，同時也綜合考慮了各方面的平衡，是較長時期需遵循的框架，輕言突破是不合理也不現實的選擇。在保持現有法律法規不變的前提下，本文認為可以從以下兩方面加強探索：一是充分利用土地協議出讓的方式，出臺有針對性的地方法規，使社會資本參與到舊城改造的前期工作中來。舊城與城市發展新區不同，其土地面臨的實際上是已有權屬的土地置換、改性的問題，這給土地協議出讓提供了可能性。二是充分利用“PPP”模式，為舊城改造項目帶來資金活力。以往政府在“PPP”模式中，往往進行補貼性引導，在財政緊張的情況下，這種模式僅應用于個別示范性項目，政府的積極性不強。不妨多加強“私-私（Private - Private）”合作，政府專注于政策、辦法，真正成為“促進者”和“協調者”，調動各方的積極性，減輕政府負擔。為體現公平，減少尋租空間，以上兩方面措施都可引入競爭機制，加強公眾參與，公開比較整體改造方案的合理性。同時注意競爭的前置，即在舊城改造項目啟動和決策階段引入，以充分發揮全社會的智慧。

財政體制方面，在肯定分稅制合理性的前提下，對中央和地方的稅費比例進行適當調整，以加強地方政府財力；同時可借鑒英國等國家做法，中央對于地方建設實施專項資金管理，給予適當的補助（見表2）。此外，合理、穩步開征房地產稅等也是可能的措施。

考核機制方面，從本源來說，舊城改造是為了讓市民生活更好，是為人服務的。政府需改變舊城改造中“見物不見人”的狀況，體現服務型政府的作用。物質空間的改造僅是舊城改造的一部分，應降低經濟性指標的考核力度，加大社會、環境、文化等方面指標的考核比重。對于舊城改造項目的評價，也應建立社會、經濟、環境、文化等綜合評價體系。

以上提出了相關措施的主要著力點和方向，每條措施還需以社會經濟數據為基礎，結合理論研究與實踐經驗，各級政府與社會團體、機構密切結合，提出細節性的政策、程序、規章等，是一項考驗政府行政能力與智慧的工作。

舊城改造將在未來較長一段時間內，成為中國城市發展建設的主要方面。而城市政府在舊城改造中的經營者角色，是造成目前舊改開發容量過高、公共設施配套不足、城市肌理破壞、文脈斷裂等一系列問題的關鍵性因素。城市政府經營者角色由法律法規、財政體制、考核機制等三方面主要原因造成，在現行背景條件下具有一定必然性。然而，在現有法律法規、分稅制財政體制不變的前提下，通過土地協議出讓、PPP模式的應用以及競爭機制的引入，中央、地方分稅比例的調整，新稅源稅種開辟，考核機制改革等措施，可以使城市政府在舊城改造項目中，逐漸從對經濟效益的追求中解脫出來，從而真正成為城市公共利益的維護者，各方利益沖突的協調者，多方力量的引導者以及各方行為的監督者的角色，回歸到“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的目標上來。

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王春敏/責任編輯