內蒙古全面建成小康社會中的反貧困研究

齊慧

摘 要：金融扶貧是自治區扶貧開發中的重要措施，2013年內蒙古啟動金融扶貧富民工程以來，取得了顯著成績，同時也存在著扶貧資金供需矛盾、資金使用效果不明顯、金融配套服務設施不完善等問題，而充分發揮金融扶貧的杠桿和引導作用，對內蒙古當前的扶貧工作具有重要的理論與實踐意義。本文對內蒙古金融扶貧的實踐與成效進行調查，并提出相關建議。

關鍵詞：小康社會；反貧困；金融扶貧

根據國家統計局制定的《全面建成小康社會統計監測方案》，內蒙古全面建成小康社會步伐穩步推進。2013年，內蒙古小康指數為79.69%，比2000年提高31.64個百分點，平均每年提高3.97個百分點，比2010年提高7.32個百分點，總體增長平穩。從統計監測的五個方面看，2013年經濟發展指數、民主法制指數、文化建設指數、人民生活指數、資源環境指數分別為82.92%、83.56%、74.44%、84.05%、71.98%。“十二五”時期，內蒙古全面建設小康社會步伐雖然不斷加大，但是與全國平均水平和發達地區相比還有一定差距。2013年，全國、東部地區、中部地區的分別高于內蒙古小康指數7.24、12.53和1.85個百分點。十三五時期是全面建成小康社會的時間節點和決勝階段，脫貧是實現全面建成小康社會最重要的目標，而要使現行標準下全部貧困人口脫貧，最艱巨最繁重的任務在農村牧區，特別是貧困地區的極端貧困人口。

一、內蒙古的貧困問題現狀

2011年，我國將農民人純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，內蒙古在此基礎上自主制定了農區2600元、牧區3100元的自治區扶貧標準。在新的標準下，內蒙古的貧困人口約為266.58萬人。通過四年艱苦的努力，內蒙古解決了近150萬貧困人口的穩定脫貧問題，貧困發生率從24.8%下降到12.3%。2015年仍有122萬的貧困人口沒有脫貧，大多數居住在生存環境惡劣、生產生活條件很差、自然生態環境極其脆弱的地區，扶貧成本極高、脫貧難度很大。主要特點如下：

（一）貧困原因多樣

一是自然環境導致的貧困。生態環境脆弱的丘陵山區、沙區、干旱區等區域，聚居著60%以上的農村牧區人口，農牧業產出率低下，農牧民收入渠道單一。二是教育成本高導致的貧困。據調查，貧困地區家庭所支付的子女接受教育費用支出已經超過家庭總收入的30%以上，教育資源嚴重不足導致過高的受教育費用負擔已經成為困擾低收入家庭的普遍問題。三是自然災害導致的貧困。在自然資源匱乏、基礎設施薄弱的生態脆弱區，經常發生自然災害，再加上抗災能力低下，就會導致大量的貧困人口。四是疾病導致的貧困。醫保數額較低，醫療費用較高，一旦患病，尤其是重大疾病，就會傾其所有。五是經濟落后導致的貧困。某些地區農業產業化水平不高，工業經濟缺少大項目和龍頭企業，主導產業支撐能力不強，導致經濟發展水平嚴重落后。

（二）地區性貧困問題突出

內蒙古101個旗縣中有57個是扶貧開發重點縣，占全區旗縣總數的56.4%，其中國家扶貧開發重點縣31個，自治區扶貧開發重點縣26個（見表1）。在國家最新劃分的14個集中連片特殊困難地區中，內蒙古興安盟的扎賚特旗、科爾沁右翼中旗、科爾沁右翼前旗、阿爾山市、突泉縣劃入大興安嶺南麓山區，烏蘭察布市的化德縣、商都縣、興和縣被劃入燕山—太行山區。同時，自治區將貧困面積大、貧困發生率高的7個地區即大青山地區、錫林郭勒盟西南部、三個民族自治旗、興安盟、通遼市、烏蘭察布市、赤峰市作為自治區集中連片特殊困難地區。

（三）貧困人口多數集中在內蒙古東部地區

以東西兩部劃分，內蒙古西部地區包括烏蘭察布市、呼和浩特市、鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市、阿拉善盟和烏海市，東部地區包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟。由于受自然生態環境、經濟發展水平、城鎮化水平、民族分布、人口素質等因素的影響，東西部地區的貧困問題出現巨大反差。據統計，2015年初，內蒙古東部地區貧困人口總計約82萬人，占貧困人口總數的約67%；內蒙古西部地區貧困人口總計約40萬人，占貧困人口總數的約33%（見表2）。以呼包鄂經濟金三角為發展中心的內蒙古西部地區經濟發展水平遠遠高于東部地區，西部地區人均純收入幾乎是東部地區的兩倍。

（四）貧困人口越來越集中傾向于蒙古族

內蒙古是我國五個少數民族自治區之一，是蒙古族實行區域自治的地方，其中蒙古族人口大約占我國蒙古族總人口的70%。新時期我國的貧困人口主要集中在邊疆地區、少數民族地區，貧困人口分布又多集中在少數民族。內蒙古地區則表現為約70%的貧困人口集中在蒙古族聚居的農牧區。例如：興安盟的蒙古族人口占總人口的40%左右，科右中旗、科右前旗北部、扎賚特旗北八鄉蒙古族人口更為集中，由于地處淺山丘陵區，干旱、低溫、春寒、秋凍等自然災害頻繁，土地沙化退化嚴重，導致貧困面廣、貧困程度深、返貧率極高。

二、內蒙古金融扶貧的實踐與成效

（一）內蒙古金融扶貧的實踐歷程

金融是現代經濟活動中資源配置的核心。在不同的扶貧階段，內蒙古的金融扶貧模式也在不斷改變。1986-2000年，內蒙古自治區政府在我國開發式扶貧的大背景下，自治區財政安排專項扶貧資金，成立專業的扶貧組織機構，并制定相應的扶貧財政、稅收優惠政策，主要是以自治區政府行政干預下的扶貧貼息貸款模式，開展大規模的扶貧開發工作。《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》階段，內蒙古的扶貧貼息貸款實行政府引導、市場運作，下放管理權限，引入競爭機制。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》實施階段，內蒙古決定在自治區成立70周年的2017年，基本消除絕對貧困現象，26個自治區重點貧困旗縣全部摘帽。到2020年，農村牧區貧困人口實現穩定脫貧，31個國家重點貧困旗縣全部摘帽。2013年，自治區政府制定出臺了《內蒙古自治區金融扶貧富民工程實施方案（2013-2017年）》，專門針對自治區57個貧困旗縣啟動了金融扶貧富民工程，決定從2013年至2017年，自治區本級財政每年投入4.75億元、5年共計23.75億元作為風險補償金，中國農業銀行等金融機構按照擔保補償金額的10倍左右放大貸款額度，重點支持貧困村、貧困戶“一村一品、一鄉一業”產業發展。在財政扶貧作為保障條件時，政府積極引導和支持金融扶貧，將政府機制和市場機制有機地結合起來。

（二）內蒙古金融扶貧取得的成效

1.開發式扶貧階段（1986-1993）。內蒙古徹底改變救濟式扶貧，安排專項財政扶貧資金，采取扶貧貸款貼息模式。截至1993年底，農村貧困人口由1986年的約600萬減少到357萬。

2.“三七”扶貧攻堅階段，即用1994-2000的7年時間基本解決約357萬貧困人口的溫飽問題。采取造血為主、輸血為輔的方式，使扶貧資金跟著項目走。扶貧攻堅的7年間，農村牧區貧困人口由357萬減少到約183.7萬，貧困發生率由27.2%下降到11.8%，同時培養出了一批如蒙牛、伊利、鄂爾多斯等為代表的農牧業產業化龍頭企業。

3.《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》實施階段。自治區的扶貧貼息貸款主要支持整村推進、勞動力轉移培訓和農牧業產業化扶貧的“一體兩翼”工程。十年時間，全區農村牧區貧困人口減少了120多萬，貧困發生率下降了8個百分點。特別是“十一五”期間，中央和自治區扶貧開發投入多達70億元，累計扶持貧困人口75萬，貧困人口平均每年減少15萬。57個國家和自治區扶貧開發工作重點旗縣農牧民人均純收入由2005年的2027元增加到2010年的4142元，年均增長率達15.4%。

4.《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》實施階段。自治區政府制定出臺了《內蒙古自治區金融扶貧富民工程實施方案（2013-2017年）》，專門針對57個貧困旗縣啟動了金融扶貧富民工程。自治區本級財政連續5年給38個重點旗縣和其它19個貧困旗縣分別年均注入擔保補償金1000萬元、500萬元，5年累計投入23.75億元作為風險補償金，撬動農業銀行等金融機構10倍左右的貸款規模。截至2015年底，農業銀行內蒙古分行向57個貧困旗縣投放貸款達到154.56億元。在自治區2011年農民人均純收入2600元、牧民人均純收入3100元的扶貧新標準下，農村牧區貧困人口從2011年的266.6萬下降到2015年的122.3萬，累計實現減貧人口近150萬人。貧困發生率從2011年的24.8%下降到2015年的12.3%，下降12.5個百分點（見表3）。這種杠桿式信貸扶貧模式取得了顯著的成績：一是既解決了貧困戶沒有有效抵押物的問題，又解決了金融機構的信貸風險問題。二是切實解決了農牧民實際的資金需求。傳統的扶貧貼息貸款由于額度較小，只能滿足日常的一些臨時性困難。杠桿式扶貧信貸極大地滿足了貧困戶正常生產經營的貨幣需求，提高了貧困戶的主動性和積極性。

三、內蒙古金融扶貧中存在的問題

（一）金融扶貧缺乏長期性的綜合規劃，尚未形成有效的政策對接工作機制

當前實踐中的金融扶貧模式，大都是各個金融機構支持貧困戶、小微企業、農牧業龍頭企業以信貸融資為主的、短期的、試點性質的扶貧，沒有長遠的綜合性規劃。按照普惠金融的發展要求，金融扶貧不僅要解決貧困人口的基本生存問題，提供基本的生活服務便利，更要注重長期的產業扶貧，提供良好的社會信用環境，完善的市場交易機制，提高貧困地區的可持續發展能力。與此同時，金融業的分業管理及條線分割的原因，各金融機構各自為政，難以形成有效協調的工作機制。沒有形成財政、信貸、產業政策的群策群力機制，各項扶貧政策之間缺乏有效的協調配套機制。

（二）金融扶貧與其他扶貧資金配合較少，資金供需缺口依然突出

近幾年來，自治區政府高度重視扶貧工作，不斷加大對扶貧工作的資金投入。2011-2015年，中央和自治區兩級財政投入專項扶貧資金分別為12.89億元、17.83億元、20.8億元、39.17億元和43.31億元，其中自治區本級財政投入分別為1.93億元、10億元、12億元、14.87億元和18億元。五年時間，自治區地方財政累計投入專項扶貧資金56.8億元，加上中央財政劃撥自治區專項扶貧資金共計134億元。2013年自治區啟動的金融扶貧富民工程方案，用有限的財政扶貧資金撬動約十倍的金融信貸資金。財政專項資金與其他性質的扶貧資金如各單位對幫扶村的投入、社會各界捐贈的扶貧資金、國際組織扶貧資金等則很少配合使用，由于這些性質的扶貧資金具有規模小、非連續性的特點，因此，扶貧效果非常有限。目前，內蒙古有31個國貧縣、26個區貧縣尚未脫貧，貧困面廣，貧困程度深。大部分貧困地區地方財政收入少，主要依靠上級財政專項資金支持，資金獲取與實際需求往往存在較大差距，人均投入強度仍然不足。

（三）扶貧資金使用效率低

總的來看，“十二五”期間內蒙古的金融扶貧取得了明顯成績。但從扶貧資金的使用效果來看，扶貧資金使用的效率卻并不高。例如：2011年每億元資金投入可以脫貧0.5人，2014、2015年則下降到每億元投入脫貧0.4人。2011年農村牧區貧困人口人均收入同比增長22.5%，2012年下降到15%，2013和2014年略有增長，2015年則下降到11.5%。

（四）金融基礎設施比較落后

一是金融機構網點少，特別是農村牧區鄉鎮、村一級的金融網點屈指可數，農牧民很難獲得基本的金融服務。二是農村牧區信用體系建設落后。農牧民人口數量多，流動性大，這就導致信貸調查成本高，不利于金融機構的信貸投入。三是信用融資擔保機制不健全。融資擔保體系是為了給小額信貸提供信用保障，為貧困農牧民創造良好的融資擔保環境。目前，自治區擔保機構大多數為政府組建，規模比較小、擔保金不足、抗風險能力較弱，擔保作用發揮不充分。

（五）農牧民抵御市場風險能力差

貧困地區由于自然條件的限制，發展農牧業產業化面臨的一個最大問題是種養品種有限、產品同質化。在扶貧信貸大量注入、產業規模迅速擴大的情況下，市場有可能達到飽和狀態，這就會導致農產品銷售難。農村貧困地區市場經濟不發達，訂單農業發展落后，農牧民沒有固定的收購商，也沒有自己的銷售網絡或加工企業，就會出現盲目種植，銷售困難，極大地挫敗了農牧民發展生產的積極性。另一方面，農業保險發展滯后。內蒙古專業的農險公司僅有中國財產保險公司、安華農業保險股份有限公司和中華聯合保險公司等少數幾家，且提供的保險產品結構單一。農牧民由于受教育程度不高，風險意識淡薄，再加上購買力不足，導致了農業保險的有效需求不足，農業保險抵御市場風險的作用沒有充分發揮。

四、進一步做好內蒙古金融扶貧工作的政策建議

（一）制定長期性的金融扶貧開發總體規劃

在《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》總體框架下，由內蒙古自治區政府牽頭，協調人民銀行、銀監會、保監會、農業部門、金融機構等部門，依照符合區情、立足當前、著眼長遠的原則，制定金融扶貧綜合規劃。既要解決貧困地區農牧民的溫飽問題以及交通、水利、通訊、能源、住房等基礎設施的建設規劃，又要依據貧困地區的自然條件和經濟基礎，選擇支持農業產業化項目，提高貧困地區自我發展的能力。

（二）整合多口徑扶貧資金，統一管理

當前的扶貧資金面臨著多口管理、分散投入的局面，建議整合財政資金、信貸資金、涉農資金和社會資金，建立內蒙古扶貧開發基金，按照自治區統籌規劃、盟市擔負總責、旗縣主抓執行的工作機制，總體規劃，統一管理。當前的工作重點：一是依據《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號），在自治區57個貧困旗縣中選取試點旗縣，緊密圍繞精準扶貧精準脫貧編制脫貧攻堅規劃。二是積極引導農村金融機構、小額貸款公司、個人社會捐款等社會資金融入內蒙古扶貧開發基金，將這些資金用作擔保金，以此撬動數倍的信貸資金。

（三）提高貧困人口科技文化素質，發揮扶貧資金效用最大化

近年來，內蒙古加大扶貧投入，“十二五”時期內蒙古整合各類扶貧資金投入超過420億元，是“十一五”時期的5倍多。但從扶貧資金的使用效果來看并不是很理想，每億元投入的脫貧人口不是正比例增長。這主要是因為貧困地區農牧民的科學文化素質偏低、勞動技能差、就業觀念落后，導致他們的收入來源單一、收入低。第六次人口普查數據顯示，內蒙古文盲人口有113.23萬人，小學文化程度以下的人口741.22萬人，占全區常住人口的30%，且大部分集中在貧困地區。內蒙古應加大基礎教育和職業技術教育經費投入，積極推進國家“雨露計劃”的全面實施，提高貧困地區農牧民的自我發展能力。

（四）加強貧困地區金融基礎設施建設

一是實行激勵機制鼓勵農村金融機構尤其是村鎮銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構在貧困地區設立駐村服務機構，代辦銀行的基礎業務以及理財基金服務等。二是開展農村牧區社會信用體系建設。由村委成立農牧戶信用自律組織或者第三方中介成立信用評級中心、信用協會等組織，負責農牧戶信用的征集、審核、評價和監督，向金融機構推薦客戶。三是由自治區、盟市、旗縣三級政府牽頭，財政出資在貧困地區設立扶貧融資擔保公司或者擔保基金，同時出臺稅收優惠政策，積極鼓勵服務貧困農牧民和農牧業企業的商業化擔保機構，發揮整合效應，提高擔保效率。

（五）構建貧困地區市場風險防范體系

一是依據貧困地區自然環境和經濟基礎，合理制定農牧業產業化發展規劃，建立符合當地特點的農業產業化項目，避免出現大規模的產品、產業同質化發展。二是盡快出臺自治區農業保險的地方法規，建立起確保農業持續發展的保障機制。自治區政府可以通過稅收優惠、減免政策，扶持開辦農業保險的保險機構，或者引入再保險機制分散原保險業務風險。

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The Research on Anti-poverty of Inner Mongolias

Building A Comprehensive Well-off Society

——Based on the Perspective of Financial Poverty Alleviation

QI Hui

（Ordos Municipal Sub-branch PBC， Ordos Inner Mongolia 017000）

Abstract： By the end of 2015， there are still 803000 poor people in Inner Mongolia. To eliminate the absolute poverty in 2017 when it is the 70th anniversary of the founding of Inner Mongolia and build a comprehensive well-off society in 2020， the task that helps at least 400000 people to alleviate poverty per year should be completed. The financial poverty alleviation is an important measure in autonomous regional poverty alleviation and development. The financial poverty alleviation project in Inner Mongolia began in 2013 and has achieved remarkable results. But at the same time， there still exist problems like that there is the contradiction between supply and demand of poverty alleviation funds， the effect of the fund use is not obvious， and the financial supporting service facilities are imperfect. Therefore， continuing to fully play the role of the financial leverage and guidance of financial poverty alleviation has important theoretical and practical significance for the current poverty alleviation in Inner Mongolia.

Keywords： well-off society； anti-poverty； financial poverty alleviation

責任編輯、校對：謝華軍