銀行外匯領域原則監管與規則監管有效結合研究

課題組

摘 要：金融危機爆發之后，原則性監管方式日益受到監管機構的重視，并且在多國金融監管中實踐。我國外匯管理按照“五個轉變”的改革理念，自2012年開始引入“展業三原則”，體現了原則性監管要求。本文基于原則性監管國際經驗，剖析原則性監管在我國的實踐及存在的不足，圍繞樹立監管理念、確立監管原則、重塑組織架構、完善管理手段等關鍵著力點，探索構建我國銀行外匯領域原則監管與規則監管相結合的有效監管模式。

關鍵詞：外匯領域；監管模式；原則監管；規劃監管

一、原則監管與規則監管

隨著金融市場的發展，金融監管模式不斷演變，國際上現行監管模式以規則監管和原則監管為主。

（一）規則監管（Rule-based Regulation）：金融監管機構通過各種具體的規則對被監管者設定明確的權利義務，并以此保障各種金融業務運營的監管模式。

主要特點是：（1）監管規范體系中的規則居于主導地位，是監管機構實施監管的主要依據，原則性條文僅具有昭示監管目標的意義，一般不作為行政依據；（2）規則監管著重于規范過程和行為；（3）對監管者和金融機構而言，具體行為違法與否都是明確的、可預測的。

（二）原則監管（Principle-based Regulation）：基本行為準則或原則性條文在監管法律規范體系中占據主導地位，不設定具體的適用條件，也不直接規定被監管者的行為模式，而是通過概括性描述來規定特定的監管結果。

主要特點是：（1）原則性條文在建立和發展監管標準方面發揮基礎性作用，甚至可以作為獨立的執法依據；（2）是基于結果的監管，而非以過程為導向的監管。不再把監管重點放在界定被監管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監管者試圖實現的結果，并根據行為結果來判斷是否符合監管要求；（3）是讓被監管機構自行決定在經營中實現風險管理結果的最有效方式。

二、原則性監管的國際實踐

原則監管的理念始于英國金融服務管理局（FSA）。《2000年金融服務和市場法案》授權FSA統一監管英國金融市場，并為其設立了監管目標和原則。為實現法定目標，FSA首創原則導向監管，并進行了大量理論探索和實踐。在國際金融危機中，英國首推的以原則為基礎的監管模式為英國金融體系抵御金融危機提供了有力支持，而規則監管暴露出剛性有余、彈性不足的弱點，使得以美國為代表的一些發達國家的金融體系遭受重創。危機后，全球范圍內掀起了強化原則性監管的浪潮。目前英國、日本、美國等發達國家在金融監管領域都有著原則性監管的實踐，分別代表三種不同的監管方式。

（一）英國。英國被認為是金融監管領域原則性監管的代表，早在2001年監管當局就在監管手冊中列舉了11項監管對象應當遵循的“商業原則”。2005年FSA制訂了“更優監管行動計劃”，在特定領域內實施更多嚴格的原則性監管，將不必要的、成本收益不匹配的規則進行了刪除和修改。2007年4月FSA發布《原則性監管：關注重要結果》，提出將繼續評估并簡化監管手冊中的規則，如果有可能將終止手冊中具體的、過程導向的規則，更多依賴高位階的、結果導向的原則和規則。2011年英國政府發布的《金融監管新方法： 改革藍圖》中明確指出，以目的為導向的適用和強制實施其制定的規則，要求監管對象的行為不僅符合規則的文字，還要符合規則的“精神”，同時審慎監管局必須在所制定的規則中包含簡短的目的說明，以使監管對象理解規則背后的原理及其希望達到的結果。為建立新的監管協調機制，英政府2012年發布《金融服務法案》，規定了監管機構應該遵循“良性管理原則”（ principles of good governance），并對不同監管機構之間的監管協作作出了規定。英格蘭銀行行長馬克·卡尼2014年在《包容發展： 創建系統性觀念》主題演講中指出，銀行業標準評審委員會作為對現有銀行監管制度的補充，將在審慎監管局和金融行為監管局高階原則的基礎上，設置獨立的行為原則，用于指引利益沖突和道德模糊下的行為。

（二）日本。與英國更多強調原則性監管不同，日本更強調原則性監管和規則性監管的有機結合。2007年日本金融廳就提出了“更優監管”方案，其主要舉措即實現規則性監管和原則性監管的最優結合，力求通過改善金融監管制度的質量，營造更具競爭力的監管環境。2008年金融危機以來，日本監管當局堅持兩種監管并行，持續推進更優監管，希望借此優化整個監管框架。2009年日本金融廳表示日本將“繼續保持規則和原則之間的適度平衡，同時充分考慮各國金融服務業現狀及監管環境的不同， 這種最優平衡也會不斷變化”。與業內主要金融機構代表廣泛討論后， 日本金融廳形成了14 項“關鍵原則” 以及39條關鍵原則分解。日本金融廳認為基于規則的監管可以確?？深A見性，并消除對于金融機構來說過于霸道的監管行動；基于原則的監管可以鼓勵金融機構的自愿行為并給予其業務管理最大的自由。因此規則性監管和原則性監管是相互補充而不是相互排斥的關系，在對大量的不特定金融機構規范某些共性行為以及實施行政處罰方面應該使用規則性監管，而原則性監管更能激勵金融機構健全內部控制和管理。

（三）美國。美國是規則性監管的代表，一直奉行的是嚴格的規則性監管。1993年美國頒布了《美國銀行法》，這部法律奠定了美國銀行業規范化和法制化發展的基礎，之后相繼頒布《聯邦儲蓄制度條例》、《證券交易法》、《投資公司法》、《威廉斯法》等法律，形成了全方位的規則監管體系。然而在嚴密的監管之下，美國還是爆發了波及全球金融穩定的次貸危機，監管當局認識到完全的規則性監管難以適應金融市場的變化，開始對此進行不斷的反思和討論。2007 年時任美聯儲主席的伯南克在亞特蘭大聯邦儲備銀行金融市場會議上發表主題演講時指出，在監管和金融創新關系上，“中央銀行和其他監管機構應該抵制為每個新類型的金融工具或機構設計特別規則的誘惑，而應該努力發展可以持續適用于整個金融部門的普遍的、原則性的政策，以滿足明確的監管目標”。2009 年奧巴馬總統簽署了美國金融業監管白皮書，該白皮書肯定了基于原則的監管方式。而在州一級的金融監管中，IMF 在2015 年4月《美國保險核心原則的詳細評估報告》中也指出，“正在從主要依賴規則監管向更多的原則性監管和風險導向監管轉變，但是這種轉變需要時間并將面臨許多障礙?！?

三、當前我國外匯領域原則監管的實踐及存在的不足

自2012年開始，我國逐步采用“了解客戶、了解業務、盡職審查”的銀行展業三原則來推進貨物貿易、服務貿易、自貿區、跨國公司資金池、銀行結售匯等相關領域改革，外匯管理由規則監管向原則監管的特征逐步顯現。從我國引入原則監管的實踐來看，體現了如下特點：

一是原則性監管的引入契合了外匯管理改革的思路?？傮w按照先經常、后資本，先對銀行、企業實施微觀主體管理，后實現跨境資本流動的宏觀有效管理，最終促進貿易投融資便利化的思路。上述改革思路有助于向市場明確宣示外匯監管目標，降低監管標準的復雜程度，提升監管框架的穩定性和應變能力。

二是原則性監管的引入遵循了循序漸進的過程。由最初貨物貿易改革中配套實施一項指引、一個細則明確銀行具體操作要求，到逐步減少相關具體規范性操作要求，摒除過去大量繁瑣的、具體的單證審核規則，給予被監管主體更大的自主空間，而不是機械對照和遵守規則，從而對市場發揮出更為積極的作用。

但在實踐過程中，出現如下不足：

一是缺乏具體明確的配套制度和指引成為銀行規避執行原則監管的借口。原則監管模式并非要求完全以原則取代規則，而是旨在提升原則監管在監管規范體系中的地位，在監管過程中更多依賴原則，減少對規則的運用。從發達國家的經驗來看，在引入原則監管的過程中，也陸續制定了明確、具體的配套制度，從相關定義、實施情形、審查措施、銀行內控、外部執法等多個角度，對原則監管賦予許多具體內容和要求，形成了基本完整的法律法規體系。目前我國原則監管實踐中，相關配套制度還不夠完善，缺乏必要的規則和指引，銀行在具體操作時往往以此為借口規避執行。

二是銀行內控制度與原則監管不相適應。鑒于真實性審核在外匯管理領域的核心地位，無論外匯管理體制如何改革和變遷，銀行在重構和調整內控該制度過程中均需牢牢把握真實性重點，原則監管強調的也是業務的真實性和合規性。因此，銀行在內控制度建設過程中細化和落實真實性審核制度，實際也是執行原則監管的過程，二者在內涵和外延上是高度吻合的。目前，銀行內控制度的表述過于籠統和寬泛，對于外匯局有要求但對自身利益影響不大的領域，銀行內控制度基本是原文轉發外匯局要求，沒有結合自身業務進行細化落實，可操作性不強，不能將真實性審核要求貫通于業務操作的各個具體環節?？傮w上，大多銀行在思想和行動上未能與監管模式轉變保持同步，其內控制度與外匯管理改革要求不相適應。

三是監督落實缺乏相應執行標準與具體罰則。在我國實踐的各項原則監管文件中，對銀行違反原則監管均明確了相應法律責任，但具體外匯檢查工作中，對銀行違反展業三原則行為面臨“定性難、處罰難”問題。如《外匯管理條例》第四十七條規定，“金融機構辦理經常項目資金收付，未對交易單證的真實性與外匯收支一致性進行合理審查的，由外匯局進行處罰?！痹摋l款一定程度上為外匯局處罰銀行經常項目業務中違反展業三原則的行為提供了依據，但總的來看，現階段對銀行違反原則的行為進行處罰在取證定性方面難度較大。

四、相關建議

從國際經驗看，基于原則下的規則監管模式使得監管原則更清楚、監管規則更嚴密。因此，為適應外匯管理改革需要，結合我國實際，建議外匯領域有效監管模式構建考量以下兩個方面：一是強化外匯管理部門的外部原則指導機制，輔以規則配套；二是強化被監管者內部自律機制，夯實原則監管落實基礎。自此，內、外兩方面促進銀行業務從“形式審核”向“實質審核”轉變，建立被監管者貫徹落實監管原則的內在長效機制，形成管理合力，實現對銀行外匯領域的實質性監管。

（一）外匯管理部門。強化原則指導，輔以配套相應規則，建立對被監管者外部評估、審計、檢查的外部約束激勵機制，確保被監管者主動、準確執行監管規范。從管理部門的角度監督銀行，要求被監管者將外匯監管原則內化于自身管理制度與流程之中，將銀行業務辦理具體規則內化于外匯業務操作規程之中。

1、建立健全原則性監管外匯管理法規體系。對原有的監管法規進行大規模的梳理和調整，在刪減繁多規范性條文的基礎上，構建簡明扼要、重點突出的原則性條文。新的法規體系應設定監管的總體目標，完善較為具體的原則監管標準，明確外匯管理部門的職責范圍和執法權力，提高監管的前瞻性和靈活性，明確市場主體的職責與義務，引導監管對象自律，鼓勵監管對象創新。同時，對于規則性監管的法規體系，建議規范金融機構的共性行為，賦予原則性監管更多具體內容，便于監管對象理解和執行。如對于展業三原則的細化，建議明確銀行盡職調查的權利義務、組織要求、實施措施情形、信息收集渠道以及未盡職調查的法律責任等內容。

2、重塑與原則性監管相適應的組織架構和崗位職責。引入原則性監管后，外匯局現有的監管框架應進行相應調整，逐步打破按照經常項目、資本項目業務線條進行劃分的機構設置方式。就組織架構來說，可嘗試按照主體監管思路對監管對象進行區分，將現有的監管力量分為三塊，分別負責國際收支業務、金融機構業務和非金融機構業務，其中金融機構部分可再細分為國有銀行組、股份制銀行組、城市商業銀行組等；非金融機構部分根據監管對象規模劃分為大型組、中型組和小微型組。在分組過程中應考慮“前臺審批、中臺監測、后臺監督檢查”的思路，通過職能整合實現對涉外經濟主體前中后臺的全流程、一體化管理。就崗位職責來說，仍可延續并完善目前的“主體監管”、“分類管理”、“宏觀引領微觀”等監管思路。

3、豐富銀行外匯業務合規性的監督檢查等管理手段。（1）行使監督檢查權。采用現有或已開發的業務數據監測平臺，加大對銀行非現場檢查、現場檢查的頻次、力度，把條線管理的業務按照銀行主體、企業主體、關聯主體整合起來，及早發現苗頭性、趨勢性問題，對主體經營中的不當行為盡早警示、及時糾正，指導其完善內控管理。（2）構建獎懲機制。強化銀行年度考核，對外匯業務合規、沒有不良信用、主動發現報告異常交易的金融機構給予激勵。比如對于考核評價級別高的金融機構，可降低非現場和現場檢查的頻率、給予更多的改革創新政策試點機會等，激發銀行盡職審查、控制風險的內生動力。對于執行不力的違規銀行，則根據違規程度輕重，采取誡勉談話、情況通報、風險提示、業務指導、降級處理、罰款停業等方式進行懲處。（3）有效銜接原則性監管與事后檢查處罰。明確違反原則監管處罰條款，以及銀行違反原則行為的定性標準和處罰標準，從而滿足事后檢查和處罰過程中取證、定性、處罰等不同環節的需求。

（二）金融機構。轉變觀念，主動適應原則監管，從強化自律的角度，結合自身業務，積極制定符合原則監管的內控制度，包括管理流程、崗位職責、操作規程等，夯實落實原則監管的基礎，真正把外匯管理政策傳導落實到各操作環節和業務操作崗位，堅持自律經營。

1、完善內部控制機制。建議從內部控制管理入手，建立健全各項規章制度，細化責任主體，強化審核責任，形成銀行內部強力的約束體系。（1）建立與原則性條款相適應的內控制度。將原則監管要求融入內控制度，從制度上明確盡職審核的要求。如在結售匯業務中落實了解客戶原則時，不僅只滿足于客戶資格審核和資信調查，更要對基礎交易的真實性和一致性進行審查；在落實了解業務原則時，摒棄目前照搬外匯管理規定原文、未細化具體操作規范的做法，通過深入了解掌握結售匯業務政策法規的核心，根據結售匯外匯業務的合規性，建立基于外匯基礎交易審查的內控機制。（2）建立重點業務盡職調查報告負責制。如在落實盡職審查原則時，重點業務應更加強調責任主體，對責權進行有序、明確的劃分，采取逐級負責，層層報告的責任落實制。（3）建立落實原則監管的風險評估制度。對業務不定期落實原則、實施原則監管情況進行分析評估，評估在內控合規建設、崗位設置、客戶審查、交易記錄保存與持續跟蹤等方面落實外匯管理原則監管的具體情況，及時根據外匯形勢和政策變化修訂完善自身內控管理制度。

2、實施分類管理機制。以落實“展業三原則”為例，建議針對不同客戶和業務實施不同的管理和審核方式，并根據監管要求和業務發展進行動態調整，以實現內部審核資源優化配置。（1）加強客戶識別，根據信用風險程度對客戶進行分類管理。針對不同的客戶，詳細規定需采集的客戶信息類型、獲取客戶信息的渠道，以及所獲信息的真實性。同時，運用大數據和信息集成技術對客戶信用風險進行綜合評估，將客戶分為高信用等級、一般信用等級、重點關注類和限制類四個等級，分別采取不同的管理措施（見圖1）。（2）加強業務管控，根據風險可控度對業務分類管理。制定每項外匯業務的業務流程、操作規程，重點提示易發風險點，運用風險管理模型和歷史數據，對辦各類業務的風險損失和違約違規情況進行統計分析，以此為據將各類業務按風險級別實施分類管理（見圖2）。

五、結語

規則監管和原則監管主要是以監管法律規范體系中是規則性條文還是原則性條文居于主導地位為標準來劃分的。兩種監管模式都存在一定內在缺陷，而現代金融市場高度復雜，產品日新月異，單一監管模式未必能滿足實踐需求。因此，為適應外匯管理改革的需要，我國引入“展業三原則”，更加強調原則監管的同時并不放棄規則管制，而是要通過建立內外部約束機制，構建外匯管理部門總體原則指導下的銀行規則自律的有效監管模式，監管者與被監管者共同作為，促進銀行外匯領域業務健康發展，防止、避免、減少違法違規行為的發生，從而達到最終監管目的。

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The Research on the Effective Combination of Principle-based Regulation

Mode and Rule-based Regulation Mode in Banks Foreign Exchange Field

Research Group

Abstract：After the outbreak of the financial crisis， principle-based regulation has been paid attention to by regulators， and has been in the practice of multinational financial supervision. In accordance with the reform idea of “five changes”， “Three Principles of the Development of Banks Business” has been introduced in Chinas foreign exchange administration since 2012， and reflects the requirements of the principle-based regulation. The paper analyzes the practices and existing disadvantages of principle-based regulation in China according to the international experiences of principle-based regulation. And then， around the key points such as establishing supervision ideas， setting up regulation principles， reshaping organization structure and improving management methods and so on， the paper explores to construct an effective supervision mode combined principle-based regulation with rule-based regulation in Chinas foreign exchange field.

Keywords： foreign exchange field； principle； rule； supervision mode

責任編輯、校對：續 靜