立法為“PPP”模式發展保駕護航

摘要：2016年11月27日《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式對外公布。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計，也是為推進“PPP”模式穩定有序發展提供強有力的制度保障。樹立法治思維、用法治的方式去推進“PPP”模式，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，為“法治中國”建設增磚添瓦。

關鍵詞：PPP；立法保障；法治建設

自2013年以來，我國政府密集出臺政策措施推廣“PPP”模式，“PPP”模式被快速的推廣并實施。截止2016年9月，全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中已進入執行階段項目946個，總投資額1.56萬億元。“PPP”模式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率，對提高我國資源利用效率、發展多種所有制形式、提高民營資本投資基礎設施和公益項目的積極性、提高政府服務水平、化解地方債務風險、解決地方財政困難問題、為新一輪城鎮化籌資、為社會提供更好的公共服務具有重要意義。但是，由于“PPP”是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。最主要原因是由于“PPP”法律制度不完善，缺乏規制和保護造成的。

一、我國“PPP”模式存在的問題

（一）專門針對“PPP”模式的法律保障體系不健全

“PPP”項目實際上是在一系列的政策、法律和合同的約束下操作。但是由于頒布、修訂、重新詮釋法律法規而導致項目的合法性、合同協議的有效性等因素發生變化，從而威脅到項目的正常建設和運營，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。“PPP”項目涉及的法律法規比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全，很容易出現這方面的風險。我國缺少相關法律，對原先簽訂的“PPP”項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式建設，原本計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海大場水廠和延安路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。法律保障體系的不健全，嚴重制約了“PPP”模式的發展。

（二）政府在合作中經常缺少信用

政府信用的缺失是目前“PPP”模式中存在的最嚴重的問題。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。如在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執行。

二、“PPP”模式國外立法的經驗

“PPP”模式在我國是近一兩年才得到快速發展，但是國外已經處于比較成熟的階段，因而國外有著太多的東西需要我們學習和借鑒。

（一）英國

英國作為世界上第一個應用“PPP”模式的國家，積累了十分豐富的經驗，并且取得了巨大的成功。英國是判例法國家，并沒有關于“PPP”模式的專門立法，主要是通過財政部不斷頒發各種規范性文件進行管理，即“PPP”標準化合同。在PFI階段，有3個政策性文件：2003年《應對投資風險》、2006年《強化長期伙伴關系》和2008年《基礎設施采購：實現長期價值》。在PF2階段，有1個政策性文件：2012年《PPP的新方式》。

通過這些規范，使得“PPP”模式運作更加透明安全，高效便捷，既強化了政府的內部監督，也加強了社會公眾的外部監督，減少了潛在的運作風險，推動社會經濟的發展，真正發揮了“PPP”模式所應該展現的價值。正是由于法律保障體系的健全完善，英國的“PPP”立法為世界各國提供了很好的示范作用。

（二）日本

日本作為亞洲經濟最發達的國家，其“PPP”模式也是較為成熟，十分值得我們學習借鑒。日本“PPP”模式學習于英國模式，1999年頒布的《利用民間資金促進公共設施等整備相關法》是日本的首部“PPP”法律。2001年、2011年及2013年又對這部法律進行了修改。

日本的“PPP”主要采用BTO（Build-Transfer-Operate，建設——移交——運營），這樣有助于政府從始至終掌握項目的控制權，防止危害公共利益的情況發生。日本“PPP”主要采用政府付費的方式，這是秉承公共服務主要由政府提供的理念。

日本結合本國實際發展出一套獨具特色的日本模式，這由其歷史、文化、政治等因素所決定的。日本政府始終強調對社會的責任以及管理職能，因此對“PPP”項目的控制較為嚴格，即便由私人參與投資和提供服務，也需要被納入到政府監管之中。

三、我國“PPP”模式的立法建議

（一）完善健全“PPP”法律體系

目前國家各部委頒行的規范文件多為原則性指導文件，并未專門就“PPP”模式出臺國家層面的立法文件。因為缺乏國家層面的“PPP”法律法規，只有地方性或行業性的管理辦法或規定，法律效力很低，缺乏全局性和系統性，政府和社會資本合作建設無法依據法律體系形成清晰有效的合同關系，也影響了社會資本的投資信心。“ PPP”模式多運用于大型項目，建設周期長，使用時間久，涉及的利益主體多元化，沒有國家層面的法律和制度，很容易出現各種糾紛且難以有效解決。因此，應該從頂層開始，進行框架設計，建立國家層面的“ PPP”法律和制度體系。

（二）通過制度約束政府違約

目前在實際運作中，出現的最大問題就是政府經常性違約，不守信用。由于實踐中缺少法律保障，大多數都是政府的承諾函，政府在推動，所以推出來的項目多，但是做的少。或者做了項目，政府無法按照合同完成支付義務。這也導致社會資本望而卻步，害怕與虎謀皮，“賠了夫人又折兵”。“PPP”項目的特許經營協議/合同期長達數年、十幾年甚至數十年，期間地方政府可能換屆多次，因此，只有國家層面的完善的法律和制度體系才能給企業特別是民營企業更強的信心，更好地保證企業的權益，才能更有效地吸引社會投資參與。立法的方式規范“PPP”市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會對政策“朝令夕改”的擔憂。

結語

當前中央決策層大力推廣“PPP”，并不是把其單純作為一項政府融資工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務領域的變革。因此，現階段我國“PPP”模式的發展要摒棄認識偏誤，立足改革創新政府在公共服務領域的智能轉型理念，建立“PPP”模式發展規范的良性環境。提高思想認識，積極探索構建一套促進“PPP”模式發展的科學的法律、法規，使政府與社會資本發揮各自優勢、在政府和社會資本之間優化風險分配，使提供的公共產品和服務比傳統政府采購模式更物有所值，實現利益共享。

參考文獻

[1]鳳凰財經.全國PPP綜合信息平臺項目庫第4期季報透視[EB]. http：//finance.ifeng.com/a/20161028/14969457_0.shtml 2016-10-28.

[2]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析 [J].中國軟科學.2009年第2期.

作者簡介：喬彥霏（1992-），男，漢族，山東高密人，四川省社會科學院，碩士研究生，主要從事地方立法研究。