論政府生態責任的法律保障機制的強化

田甜

摘要：身為公權代表的政府面對日益惡化的生態環境，理應履行其生態責任，充分發揮其在生態文明建設中的主導作用。法律作為強化政府生態責任最為強有力的手段，在保障政府承擔生態責任的實踐中還面臨許多問題和及制度上障礙，比如政府作為生態責任主體的地位一直被忽略，在環境公益訴訟中的原告資格尚未得到確認，政府對生態侵害者的追責機制不夠健全等。要充分發揮政府在生態保護中的主導作用，對相關法律制度進行完善和改革是當務之急，唯此才能進一步推進我國生態文明建設的順利進行。

關鍵詞：生態責任；公益訴訟；賠償機制；生態補償

一、政府履行生態責任的必要性

（一）是應對我國嚴峻生態形勢的需要

近年來持續性霧霾天氣加劇了人們對大氣污染和生態環境惡化問題的關注，也凸顯出政府在環境保護和加強生態責任承擔方面的迫切性和必要性。作為一個全球性問題，持續惡化的生態破壞和環境污染已經嚴重危及人類的生存生態。改革開放以來一度為追求經濟提升而忽略環境保護的發展戰略也導致我國當前生態環境狀況不容樂觀，現在已成為影響我國經濟社會發展的重大問題。“高生產、高消費、高污染”這種以破壞自然為代價的經濟發展方式必將導致經濟社會與自然環境間的不協調發展，代內、代際利益平衡均被打破。當前我國日益惡化的生態環境迫使政府必須采取強有力措施加強環境保護，改善生態環境，否則嚴峻的環境問題必將阻礙我國經濟建設的健康、高速、持續發展和全面建設小康社會的實現。政府在應對現今的環境狀況中負有不可推卸的生態責任，身為公共權力組織者，政府無疑肩負著管理社會事務，給人類帶來福祉的重任。

（二）是科學發展觀和建設責任政府和生態型政府的必然要求

已經被確立為建設和諧社會指導思想的科學發展觀要求政府必須最大限度地促進人與自然的和諧，進行生態建設，履行政府的生態責任。市場經濟的發展規律表明在市場失靈的特殊時期，政府作為公益角色介入并干預經濟活動的必要性。要充分發揮其在促進人與自然和諧發展過程中的生態責任，政府必須以一定的法律法規作為支撐，憑借行政權力采取各種措施和手段創造出一個可持續發展的經濟社會環境。政府在此過程中需要也能夠通過通過自身的主導作用，運用多項政策法規獎勵各種有益于社會的行為，借助行政、財政和稅收等多種方法對污染環境等有害行為加以處理，從而實現代際發展公平，重建人類發展平衡，進而取得經濟、社會與自然的和諧發展。

因此，政府在責任承擔方面除了應擔負起傳統政府的政治責任、經濟責任、政策責任、法律責任等責任之外，還應在生態責任和環境責任方面有所作為。與此同時，還要將各項責任高效結合，才能打造出真正的責任政府和生態型政府。

（三）完善我國環境保護法律體系的需要

政府生態責任的有效發揮離不開強有力法律保障體系。我國環境立法自改革開放以來已經初具規模，初步形成了環境資源法律法規體系，其中包含很多生態環境建設規劃的制定，如水土保持規劃、荒漠化防治規劃、植樹造林規劃等。他們盡管在協調人與自然關系方面發揮了一定作用，但是也存在一定的問題。集中體現為立法比較零散，層級不高，科學性與可行性也有待進一步加強。比如其中的立法和相關規劃主要是以政策和法規的形式出現的，缺乏有效的生態環境建設規劃制度和建設管理體制。中央和地方、跨部門、跨時期規劃之間之間缺乏協調，生態環境建設管理體系不統一，實踐中政出多門、條塊分割、各行其是、多元領導現象突出，管理體系較為混亂，具有很大的言目性和隨意性。鑒于當前立法已經無法完全滿足生態環境建設的實際需要，生態保護方面完善的法律體系有待進一步完善。而且要讓政府切實履行其生態責任，加強相關法律的健全和執行的有效性也是必由之路。

二、影響政府生態責任履行的主要法律障礙

（一）忽視政府的生態責任主體地位

當前立法在環境保護責任承擔上存在“重污染企業職責，輕政府職責”這一問題。新《環境保護法》雖然在第6條對地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責的義務雖然做了明確規定，28條也規定地方各級人民政府具有采取有效措施，改善環境質量之責，但這些義務性的規定政策性、倡導性較強，缺乏對政府生態責任的具體履行方式和違反這些規定應當承擔的法律責任的界定。第24條、25條有關環境保護責任制度的進一步規定也并非針對政府，而是對制造環境污染和其他公害單位的企業責任追究制度。因此當前環境法律責任規定呈現以“規制污染源企業為核心”的特點，即關于排污主體的法律責任條款較多，而關于政府的法律責任的條款相對較少，而關于其他主體法律責任的規定更是少之又少。長期以來忽視了政府在涉及生態環境問題的主體地位。政府的生態責任更多的側重于監管責任，不過是在出現問題時采取一些監管措施給予解決，是生態環境問題中的監管方，而不被認為是責任方。這種對各方主體歸責嚴重失衡的立法結構無法與生態文明建設所要求的整體性和體系性的模式轉型相適應。立法上政府生態責任的缺失會直接導致政府及其工作人員對生態問題的不重視，進而影響生態環境保護。實際上，政府也許可以對一家企業的污染問題推卸責任，但絕對不能對一個地區、一個國家的生態環境惡化推卸責任，政府應是生態責任的第一責任主體。

（二）生態公益訴訟中政府的原告資格受限

實踐中提起生態侵害案件的話往往涉及公眾利益，公益訴訟是優選的維權途徑。雖然新的《民事訴訟法》確立了實施公益訴訟的法律基礎，但當前的司法實踐中真正以生態環境本身損害賠償為目的的民事公益訴訟卻并不多見。環境公益訴訟的價值在實踐中并沒得到充分發揮，其中一個很大的原因在于當前立法對公益訴訟原告資格的規定過于狹窄。依照我國《民事訴訟法》的規定，提起公益訴訟的原告主體被嚴格限定為國家機關和法律規定的社會團體，這就導致如果國家機關和法律規定的社會團體出于某些原因不能提起公益訴訟時，這一訴訟機制就不能啟動。當前立法唯一規定環保部門可以作為公益訴訟原告的體現在《海洋保護法》第90條第2款，但該條也僅僅明確環保部門在海洋污染事件中可以提起訴訟，而對于其他的行政機關是否可以作為公益訴訟原告起訴我國法律并未作出具體規定。盡管司法實踐中一些環保部門作為原告提起公益訴訟的情形屢屢出現。不可否認，行政機關尤其是環保部門作為公益訴訟原告相比社會團體應該更具優勢，比如對轄區內的環境狀況更為了解，具有較強經濟能力，更有能力通過訴訟使轄區內或者跨轄區的公共利益得到保護。盡管實踐中存在這種現象，但是沒有明文法律規定很有可能造成政府部門因原告不適格而不予立案及駁回起訴。實踐中也會造成行政機關在履行其生態保護責任時，怠于行使行政權或者因一定的利益關系不去行使行政權，進而導致轄區內的環境污染嚴重，損害公共利益。綜上，當前環境公益訴訟的主體資格確定上立法與實踐存在脫節，立法有必要賦予政府在生態公益訴訟時的原告主體資格，同時對配套制度進行完善。

（三）政府對生態破壞者追責機制不徹底

當前立法在環境污染責任追究的訴訟制度上也存在缺失與局限，普遍存在著“重環境污染防治，輕生態破壞懲治”的問題。盡管在民事法律責任追究上，新《環境保護法》第64條規定以《侵權責任法》的相關規定對行為人超越生態保護紅線并發生損害的行為追究侵權責任。但實際上《侵權責任法》卻絲毫體現不出關于侵害者對越線實施的生態破壞行為承擔民事侵權責任的表述。當前民事制裁的固有模式，對生態環境違法行為難以起到有效制裁作用。有關行政責任第59條、第60條規定對企業事業單位和其他生產經營者的違法行為可以采取罰款行政處罰甚至處以限制生產、停產整治等，甚至是停產停業的法律責任等。這些規定所主要采取的是補償性原則，這種追責方式也存在不足，比如罰款處罰的計算方式上就存在缺陷，當前處罰的數額往往只是計算已經發生的直接損失，但對有可能暫時沒有出現的間接損失根本沒有涉及。實際上間接損失在環境違法所造成的損失里面的比重有可能更大，不過是顯現的晚些，這就導致受害人在真正起訴時很難主張損失的數額，甚至因超過訴訟時效而失去勝訴權?！董h境保護法》第69條對于生態保護越線者的刑事責任亦做了規定，卻僅有“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”這樣籠統的規定。如此不具體的規定極易導致嚴重污染肇事者難以得到應有的懲罰，對重大環境污染事件的行為人，刑罰手段只是充當了行政處罰的輔助手段。除此之外，當前污染者的環境修復法律責任存在缺失。我國污染環境的損害賠償責任主要是依據《侵權責任法》賠償相關受害人的人身及財產權益的損害，而對環境本身的損害的污染治理和生態恢復的責任一直由政府承擔，這對政府而言是一種既不公平也不合理的現象。因此《環境保護法》這些條文并沒有為生態保護責任追究制度的落實提供更多的內容，生態保護責任追究制度的不完善是顯而易見的。

三、完善政府生態責任承擔的法律保障建議

（一）健全政府生態責任問責制

環境保護事關公共利益，政府理應成為環境保護的第一責任主體。要改善當前政府在生態責任承擔方面失職的局面，建立健全政府環境責任的體系和制度是當前立法過程中的當務之急，而其中建立健全生態問責制，又是保證和強化政府生態責任的重中之重。必須在《環境保護法》中明確政府作為環境保護的第一責任主體的地位并明確其責任承擔方式。徹底完成政府從監管者到責任人角色上的轉變，提高政府環境保護意識。除了加大對政府主管部門的環境保護責任的規定，還要積極促進相關實施細則的通過。比如進一步完善《環境保護法》第26條中確定的環境保護目標責任制和考核評價制度。建立環境保護政績考核機制和環境保護工作問責制，細化政府責任、領導責任和管理責任，對于因怠于履行生態責任而損害公眾生態利益或者造成生態環境嚴重危害的政府，還應啟動國家賠償，甚至追究主要負責人的刑事責任等。在問責政府生態責任過程中，應首先明確問責對象到底是地方政府還是相關責任人，這是落實環保問責制的基礎。在問責階段，政府機關在落實責任追究和問責制時，要切實做到以事實為依據，以法律規定為準繩，堅持遵循權責統一、有錯必究、過錯與責任相對應、教育與懲戒相結合的原則，采取逐級問責的辦法進行。程序上的嚴格必將對督促政府在生態環保方面有效作為，規范各自行政行為起到重要作用。

（二）賦予政府以環境公益訴訟訴訟主體資格

當前行政機關可以作為公益訴訟原告提起公益訴訟在當前立法中雖有一定的內容但是范圍籠統模糊，使其公益訴訟起訴權為一種概念性規定。要解決這一問題，首先，應該細化行政機關公益訴訟原告資格。建議在《環境保護法》或者《民事訴訟法》等法律中或者司法解釋中需要明確環保部門的公益訴訟起訴權，擴大公益訴訟的保護范圍。從而使當前立法能夠滿足司法實踐中的現實需要。最高院也可以根據各地由環保部門提起的公益訴訟案件作為指導性案件下發各院，使環保部門提起公益訴訟有法律保障。其次，應當建立訴前審查并將行政行為納入公益訴訟范圍。行政機關的宗旨與職責決定了行政機關具有公益訴訟的資格，但是公益訴訟也可能成為行政機關躲避責任的形式，將行政機關的不作為歸咎于企業，形成濫訴。法院建立訴前審查制度，確定行政機關是否窮盡行政手段治理違法行為決定是否受理其提起的公益訴訟案件，只有行政機關窮盡手段仍然難以制裁該行為，保護社會公共利益時，人民法院才應當受理案件。在賦予環境行政機關起訴權時，一機關的行政行為在一定程度上可以作為公益訴訟的被告進行起訴，可以由其自行起訴或者由其他公益訴訟適格原告進行起訴。在環境管理機關內部可以設專門進行環境公益訴訟的部門，進行環境公益訴訟與內部機關的自我監察，防止不作為與亂作為，維護社會的公共利益。

（三）完善和加強政府對生態侵害者責任追究

當前立法除了應當強化生產企業與有關的行政機關本身的生態保護義務與責任外，還要對違反保護義務，造成生態破壞的責任人在民事、行政與刑事等法律責任的規定上進一步嚴格化。具體說來，首先，嚴格越線生態侵害者的民事責任追究。建議在《環境保護法》明確要求越線生態侵害者承擔的民事責任，比如要其承擔“停止侵害”與“恢復原狀”的民事責任，以改善當前《環境保護法》和《侵權責任法》中對“生態破壞行為”不予懲治的現狀，因為立即停止侵害，不致侵害進一步擴大是生態環境遭遇損害時，最直接和有效的方法；而待侵害狀況得到控制，侵害者就應當承擔“恢復原狀”的法律責任。其次，對生態侵害者實施并加強行政處罰。一方面，應綜合考慮實施生態破壞行為的責任人的侵害結果，危害程度以及侵害者違法所得等情況，在實施行政處罰時加強對行政處罰方式的探索，結合具體情況采取最適宜的處罰方式。另一方面，加大對生態侵害行政處罰之力度，夸大行政執法權。糾正當前立法過于偏重對污染處罰的現象，在確保環境保護主管部門職權的前提下，將生態行政執法上的執行權擴大至其他環境執法機關，從而促進行政處罰能夠得到更好的落實。再次，對生態侵害者嚴格刑事責任。由于生態系統的整體性與不可逆轉性，建議對于超越生態保護的生態侵害行為應當適當降低其處罰標準，對嚴重違反生態保護行為的侵害者施以嚴厲的刑事責任。以期發揮環境刑事責任追究機制在環境問題上的最后一道防線的價值，避免類似嚴重的生態破壞問題的再次發生。

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