國際反恐法律制度的現狀、缺陷與重構

摘要：反恐一直是國際政治中的重要議題，隨著“伊斯蘭國（ISIS）”恐怖主義勢力的猖獗，更使得反恐問題備受重視。與此同時，現行國際反恐法律制度的不足也逐步顯現出來。因此，要有效控制和懲治“伊斯蘭國”恐怖分裂勢力，現行國際法律制度亟待重新構建。

關鍵詞：伊斯蘭國；國際反恐；公約；重構

“伊斯蘭國” 是繼“基地”組織之后的又一“野蠻的”恐怖組織，近年其正對域外產生“溢出效應”。“伊斯蘭國”恐怖分裂勢力活動呈現出的國際化發展趨勢， 已嚴重危害到我國及有關國家的安全與穩定。為打擊國際恐怖勢力， 國際社會已經制定了一系列的國際公約。然而， 隨著“伊斯蘭國”恐怖分裂勢力活動的猖獗， 現行反恐法制的不足也顯現了出來。因此， 要有效控制和懲治“伊斯蘭國” 恐怖分裂勢力， 對現行國際法律制度就應重新構建。

一、現行國際反恐法律制度現狀

國際反恐法律制度包括兩部分：一部分是全球性的反恐法律制度；另一部分則是區域性的反恐法律制度。

（一）現行的全球性反恐法律制度

1.現行的全球性反恐公約。20世紀90年代以來，隨著冷戰的結束，經濟全球化的發展和國際格局的變化，國際社會在反恐立法上取得了新的進展。1994年12月9日聯大通過《消除國際恐怖主義措施宣言》，1997年12月15日通過了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》，1999年12月9日聯大又通過了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》，此外，2000年聯大通過的打擊跨國組織犯罪公約對打擊恐怖主義也有重要作用。

2.現行的區域性反恐法律制度。為了對付日益猖狂的恐怖活動，在全球反恐的原則下，許多國家之間為謀求集體安全制定了許多區域、多邊和雙邊反恐合作文件。一些地區簽訂了本區域內防止和懲治恐怖主義的公約。如：歐洲理事會成員國于1977 年在法國斯特拉斯堡訂立了《關于制止恐怖主義的歐洲公約》。2001年6月，中國、哈薩克斯坦共和國、吉爾吉斯坦共和國、俄羅斯聯邦、塔吉克斯坦共和國和烏茲別克斯坦首腦在上海簽署了《打擊恐怖主義、分離主義和極端主義上海公約》，該公約對恐怖主義問題做出了明確的界定， 并建立了切實可行的各級執法、情報、軍事等機構的合作機制。

二、現行國際反恐法律制度存在的問題

（一）尚未有一部全面、統一的國際反恐怖主義公約

現行的大多數公約沒有直接以“反國際恐怖主義”為題，而是以針對制止某種特定的犯罪行為來命名。盡管它們所針對的犯罪行為可以部分或全部地歸入到國際恐怖主義行為當中去，但這種立法模式仍帶來了不利的后果。此外， 就現行公約而言，“一定數量的國家簽署、批準公約，是公約所構建的法律機制在國際社會有序運行的基礎。在此基礎上，還有賴于締約國按照公約的規定實施公約， 忠實履行其所承擔的國際法義務， 按照公約的規定采取應采取的法律措施”。

（二）國內和國際反恐立法存在沖突

目前國際反恐立法與各國國內反恐立法各有各的規定，相互之間的銜接和協調仍然存在一定的缺陷。比如以對資助恐怖主義犯罪的量刑為例。德國修改后的《刑法》將參加或資助外國恐怖組織視為非法，可判處1至10年的刑期，我國刑法規定，情節嚴重的處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產。這些對同一類犯罪行為所做的不統一的量刑規定，給恐怖主義犯罪分子試圖通過規避或選擇法律來減輕自己應受的懲罰，帶來了可乘之機。這種立法現狀在一定程度上導致了國際反恐怖主義斗爭不能取得有效的成果。

（三）各國認定國際恐怖主義使用的雙重標準嚴重制約了國際反恐合作

關于國際恐怖主義的定義、認定標準、認定機構及程序等問題， 迄今尚無公認的一般性規定。在實踐中， 各國依據自定的標準和程序來認定某一行為是否屬于恐怖主義行為。其結果是少數西方國家習慣于從追求本國利益的最大化出發，運用“雙重標準”處理恐怖主義問題，對符合或不危害到其本國利益的恐怖主義行為，就給予支持、放任或默許，而對有害于其本國利益的恐怖行為，則給予打擊和制裁。對國際恐怖主義認定實行的雙重標準，不僅助長了恐怖主義的發展，為恐怖主義的滋長和泛濫提供了更為肥沃的土壤，而且嚴重影響了世界各國特別是各大國之間聯合反恐怖主義的合作進程，也讓國際反恐法律合作蒙上了一層陰影。

三、遏制“伊斯蘭國”恐怖主義勢力的國際反恐法律制度重構

（一）締結全面的、統一的國際反恐怖主義公約

幾十年來，盡管國際社會制定了許多與反恐怖主義有關的國際公約，但至今還沒有一部完整、系統的反恐怖主義國際法。在當前“伊斯蘭國”恐怖主義活動日益猖獗的形勢下，制定和通過一個國際反恐公約是非常必要和迫切的。這項國際反恐公約應包括恐怖主義的定義、打擊國際恐怖主義的法律規范、庇護支持國際恐怖主義的國家的責任等。另外，締結一個全面的、統一的國際反恐怖主義新公約必須順應歷史潮流， 反映國際社會的共同愿望， 并兼顧到各類國家的要求。只有這樣， 新公約才能得到國際社會的普遍認可和接受， 有關法律制度也才能得以順利建立和實施。

（二）增強國內和國際反恐法律的一致性

由于各國對待打擊國際恐怖主義的政治傾向是不一致的，因而各國所采取的反恐怖主義的措施、所涉及的軍事、外交、民族、宗教政策等無一不是有巨大的差異性。雖然反恐是大國合作的基礎之一，但各大國圍繞本國利益取向開展反恐活動，打擊恐怖主義，開展國際反恐法律合作依然是任重道遠，各國必須圍繞法律合作的基本準則開展反恐，達到求大同存小異，在聯合國框架內積極而有效地開展合作反恐。要堅持國家主權平等、堅持全球合作，共同治理以及堅持反恐與保護人權相并重等原則。

（三）盡快形成對國際恐怖主義的統一認識，摒棄反恐“雙重標準”

國際社會對國際恐怖主義缺乏權威統一的界定，造成很多國家對國際恐怖主義都有自己的認定標準，甚至以自己的標準橫加指責別國的反恐活動，這是導致當前國際反恐“越反越恐”的重要原因之一。基于此，全面、統一的反恐怖主義公約應盡快解決現行國際反恐公約中懸而未決的法律問題， 并應彌補立法滯后的弊病。新的全面、統一的反恐怖主義公約對現行國際反恐法制中懸而未決的法律問題應盡快加以解決， 如： 國際恐怖主義的定義、認定標準、認定機構及程序問題；國際恐怖主義犯罪中的國家責任問題。只有當國際社會對國際恐怖主義問題達成了相對一致的認識的時候，國際反恐斗爭才有可能取得實質性的進展。

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作者簡介：徐慧君（1993年5月—），女，新疆伊犁人，新疆大學國際法碩士研究生。