行政指導行為的可訴性

馬杰

【摘要】行政指導行為，是行政機關在進行行政管理的過程中，所做出的具有示范、倡導、咨詢、建議、訓導等性質的行為。行政指導作為一種政府對社會經濟進行“柔軟干預”的重要手段，在政府經濟職能當中必將起到不可替代的作用。行政訴訟作為行政法制監督的最后和最有效的手段，必須考慮到法律對社會主體合法權益保護的全面性和公平性。

【關鍵詞】行政指導；信賴利益；行政訴訟

行政指導行為，是行政機關在進行行政管理的過程中，所做出的具有示范、倡導、咨詢、建議、訓導等性質的行為。在我國學術界及司法實踐當中普遍認同對行政機關的行政指導行為不能申請行政復議或者提起行政訴訟的觀點。其基本理論根據是行政指導本質上是一種非具體行政行為，承受行政指導的行政相對人是否接受指導取決于其自愿，而不是行政權固有的命令與服從的強制性。相對人即使違反行政指導行為，也不會給其帶來不利的法律后果。但是，這種觀點及其理論基礎在實踐及法理兩個方面都存在著漏洞。

有這樣一個案例：某市物價局調查一起群眾舉報的開發公司違價案件，調查結束后其做出的決定中首先認定被調查的公司違價事實存在，而由于被調查公司已經在工商部門注銷，因此不予處罰。其次，其決定中指出，另一開發公司與被調查的公司有繼承關系，該公司因此應負責返還原公司多收的房款，并建議舉報人可通過民事訴訟方式解決雙方的糾紛。這一決定發到了一千余戶小區居民手中，并經媒體報道，該事件引起社會上的普遍關注。

這里我們暫且不討論物價局是否有權對已不存在的組織的行為進行認定，僅就其后半部分的指導性意見而言，已經對文中提及的企業的商譽構成了侵害，可想而知，誰會購買可能有千余人起訴的人的房子，而且假如真有幾百甚至上千戶居民都來起訴這個企業，其還有沒有精力繼續其開發經營活動。

上述案例中物價局的“決定”不能算是一種具體行政行為，因為其并不是依其物價管理的行政職權做出的，它具備行政指導行為的所有特征，即行政職能性和自愿性。根據《中華人民共和國行政訴法》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向各級人民法院提起行政訴訟。為明確行政訴訟受案范圍，最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題第一條第（四）項又進一步規定：公民、法人或者其他組織對一具有強制力的行政指導行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依據上述規定，“決定”所涉及的企業只能眼看自己的合法權益受侵害而絕無訴訟救濟的權利，這有違行政訟法的立法目的。產生這種制度設計上缺陷的根源就在于立法者忽視了行政指導所涉及的其他主體的非自愿性的基本事實，即無論他人愿意與否，行政指導本身一經做出即已經涉及到其合法權益。這種牽連是客觀存在的，學術界始終承認具體行政行為既可能會對相對人的權益產生影響，同時也可能涉及其他人的合法權益，就行政指導而言，僅考慮到相對人如不接受指導則不會受到不利影響，卻不考慮可能涉及的其他主體的權益是否會受到侵害，從制度設計的科學性上講，是存在重大缺陷的。行政訴訟的職能并不以解決行政關系當事人雙方的爭議為限，這一點是國內行政法學界的共識，那么，行政訴訟法就應當將行政指導所涉及的社會組織或個人利益的保護納入利害關系人合法權益的保護體系當中來。隨著我國市場經濟的發展及經濟理論的不斷更新，政府管理經濟的具體手段也在發生著一些變化，行政指導作為一種政府對社會經濟進行“柔軟干預”的重要手段，在政府經濟職能當中必將起到不可替代的作用。將行政指導納入司法審查范圍，對行政指導行為的正確運用，意義重大。

可訴性行政指導行為一般是涉及管轄權、法律依據或者信賴保護方面的問題的行為。換句話講，就是如果利害關系人及被指導的相對一方認為做出行政指導行為的主體做出與其職能無關的指導決定，或者指導行為有悖法律、法規的規定，以及行政機關濫施行政指導并致使其的合法權益受損而向人民法院起訴的，法院都應受理。這里所說的管轄權與行政職權有關，但又不等于行政職權，其是指特定行政機關管理行政事項的范圍，行政指導的事項不得超越該行政機關自身事權范圍；這里所說的法律依據，是指行政指導的具體內容必須與法律、法規等規范性文件的規定相一致，行政指導的內容違法，會導致行政相對人基于對政府公信力的信賴而實施的行為無法實現其預期，又由于做出行政指導行為主體知識的局限性及受思維空間的限制而往往使利害關系人更受到不利影響；違反信賴保護原則的行政指導最常見的表現形式是助成性指導行為朝令夕改，行政指導在做出時可能不會對相對人產生不利的影響，但假如在相對人接受并實施行政指導之后政府又做出限制甚至是禁止性規定，勢必會對相對人合法權益造成損害，濫施行政指導的行政機關就應當對其行為承擔相應的責任。

行政訴訟作為行政法制監督的最后和最有效的手段，必須考慮到法律對社會主體合法權益保護的全面性和公平性。本文提出行政指導的可訴性問題的目的就在于此。我國目前的行政訴訟制度還很年輕，許多制度在設計上還不十分完善，這就更需要法律工作者和法學工作者不斷總結新情況，發現新問題，提出新方案，使行政訴訟制度在我國法治建設進程中發揮出應有的作用。

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