試論高校領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史變遷及主要特征

【摘 要】我國高校領(lǐng)導(dǎo)體制變遷經(jīng)歷了曲折的歷程，高校領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)能力不僅決定高校的發(fā)展前景，更體現(xiàn)著建設(shè)中國特色社會主義大學(xué)的內(nèi)在要求和培養(yǎng)中華民族偉大復(fù)興亟需人才的根本要求。我國高校管理體制主要是以黨委領(lǐng)導(dǎo)制為主，主要經(jīng)歷了高校領(lǐng)導(dǎo)體制的借鑒探索、曲折推進和形成發(fā)展三個時期，每個時期都呈現(xiàn)為不同的特征，高校領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷是高校管理曲折發(fā)展逐漸走向成熟的過程。

【關(guān)鍵詞】：高職院校；領(lǐng)導(dǎo)體制

高校在新的歷史時期迎來了前所未有的發(fā)展契機，而高校領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)決定著高校的發(fā)展前景。建設(shè)中國特色社會主義高校必須堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，這是高校科學(xué)管理的制度保障，也是推進高校穩(wěn)定、健康發(fā)展的關(guān)鍵所在，同時也是加強中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的重要方面。

我國高校領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了曲折的變遷過程，從建國初期的校長負責(zé)制到今天的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制大致可劃分為七個時期。即校長負責(zé)制時期（1949--1956）、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制時期（1956--1961）、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會制時期 （1961--1966）、黨的“一元化” 領(lǐng)導(dǎo)時期 （1966--1976）、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制時期（1976--1985）、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制”和試行“校長負責(zé)制” （1985--1989）、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制時期 （1989 至今）。由此可見，我國高校管理體制主要是以黨委領(lǐng)導(dǎo)制為主，但每個時期都有每個時期的特征，高校領(lǐng)導(dǎo)體制的演變遷是一個曲折發(fā)展逐漸走向成熟的過程。

一、高校領(lǐng)導(dǎo)體制的借鑒探索時期

（一）校長負責(zé)制時期（1949-1956）

1949年新中國成立后，政府為加強對高等教育的管理，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“一長制”經(jīng)驗，逐步對我國高等教育行政管理體制進行改造，實行校長負責(zé)制。主要做法是在高等院校成立校務(wù)委員會臨時管委會行駛管理學(xué)校的權(quán)力，其特點是中央集中與分工管理相結(jié)合的行政管理方法。1950年8月教育部頒布《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，對“大學(xué)及專門學(xué)院采取校（院）長負責(zé)制”做了規(guī)定，即“代表學(xué)校；領(lǐng)導(dǎo)全校（院）一切教學(xué)、研究及行政事宜；領(lǐng)導(dǎo)全校（院）教師、學(xué)生、職員、工警的政治學(xué)習(xí)；任免全校教師、職員、工警；批準校（院）務(wù)委員會的決議。”[1]這一規(guī)程指出了高等學(xué)校采取校長、院長負責(zé)制，校長由政府任命，負責(zé)高校的全面管理工作，負責(zé)高校的一切重大事務(wù)。黨的組織實行黨組制，黨組成員不領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校行政工作，與高校行政管理之間沒有關(guān)聯(lián)，和高校行政管理者一樣都以行政負責(zé)人的身份貫徹執(zhí)行黨和國家的教育方針政策。從《高等學(xué)校暫行規(guī)程》的頒布，可以看到這一時期校長具有較高的高校管理權(quán)利，與黨組織之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。校長負責(zé)制時期通過成立校務(wù)委員會作為臨時管委會，擁有具體管理高校的權(quán)力，其特征是管委會集體負責(zé)并實施少數(shù)服從多數(shù)的民主管理原則。這一時期是按照制度文件要求，延續(xù)原校務(wù)委員會制度，在維持高校管理制度的基礎(chǔ)上進行漸進式改造，為我國高校領(lǐng)導(dǎo)體制變遷及黨政職權(quán)劃分奠定了基礎(chǔ)。但是，在管理過程中，校長權(quán)利過大而容易脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能很好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制時期（1956-1961）

1956年，我國社會主義改造的基本完成，我國認識到不能機械地盲目照抄照搬國外經(jīng)驗，高等教育也迎來新的發(fā)展契機。中共“八大”召開，修改了黨章，要求黨在高校的基礎(chǔ)組織中實行黨組制，黨組成員是行政負責(zé)人，在行政管理中行使領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的職能。1958年9月在《關(guān)于教育工作的指示》中，指出高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員負責(zé)制，黨委全面領(lǐng)導(dǎo)高校的行政管理、教學(xué)、政治思想教育和生產(chǎn)等工作。這一文件的頒布使黨委開始具體管理高校的行政工作，校務(wù)委員成為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)利機構(gòu)，校長是校務(wù)委員的主體，校長的行政管理作用受到抑制。高校領(lǐng)導(dǎo)體制這一時期的特征是突出黨委對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，但由于沒有明確規(guī)定校長應(yīng)有的地位和職權(quán)，表現(xiàn)為校長職權(quán)的缺位，校務(wù)委員沒能發(fā)揮其管理高校的作用，導(dǎo)致高校行政管理和學(xué)術(shù)管理、教學(xué)科研等工作受到影響，這種黨政不分、黨委包攬行政事務(wù)、以黨代政的管理制度抑制了行政事務(wù)管理和校長作用的發(fā)揮，使高校不能實現(xiàn)有效的管理，對高等教育發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

（三）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會制時期 （1961-1966）

1961年，針對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員負責(zé)制中校長權(quán)力不能有效發(fā)揮，導(dǎo)致高校管理不利的弊端，黨和國家開始對高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革。1961年9月，中共中央教育部頒布《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》指出：“實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制，充分發(fā)揮校長、校務(wù)委員會和各級行政組織的作用。”[2]此條例實行以校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制，校務(wù)委員會是高校設(shè)立的集體領(lǐng)導(dǎo)的組織，校長成為國家任命的高校行政負責(zé)人，主持校務(wù)委員會和高校日常工作，關(guān)于學(xué)校的重大問題需提交到校務(wù)委員會討論決定，校長負責(zé)組織執(zhí)行。“高等學(xué)校的黨委員會，是中國共產(chǎn)黨在高等學(xué)校中的基層組織，是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對學(xué)校工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[3]，這說明高校的黨委會是中國共產(chǎn)黨在高等學(xué)校的基層組織，對高校工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是高校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。這一時期高校的領(lǐng)導(dǎo)體制表現(xiàn)為黨委對高校進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而校長在高校管理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。這一體制強調(diào)高校權(quán)力應(yīng)集中在高校黨委會，強調(diào)高校黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和主要職責(zé)，明確高校的校長職責(zé)，高校行政管理體制呈現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員負責(zé)制，體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、集體領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)之間的聯(lián)系，為我國高校領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、高校領(lǐng)導(dǎo)體制的曲折推進時期

（一）黨的“一元化” 領(lǐng)導(dǎo)時期 （1966-1976）

1966年，文化大革命的政治風(fēng)波使我國的教育事業(yè)受到嚴重沖擊，正在探索的高校管理體制也被全盤否定。1971年4月中央頒布《全國教育工作會議紀要》，明確指出高等教育要堅持民主集中制管理，實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，高校成立“革命委員會”，校長的稱謂也被革命委員會取代，革命委員會發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、控制高校的全部工作。這一時期黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位被大大削弱，校長的作用也被嚴重限制，革命委員會成為權(quán)利的掌控和執(zhí)行機構(gòu)。高校內(nèi)部出現(xiàn)了混亂的局面，高校管理制度被廢除，黨領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)力、教學(xué)和科研權(quán)利受到極其嚴重的影響和破壞，高等教育事業(yè)在政治運動的影響下遭到空前的浩劫，高校行政管理工作呈現(xiàn)為癱瘓狀態(tài)。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制時期（1976-1985）

1976年，文化大革命結(jié)束后，高校的各項工作也得以恢復(fù)。1978 年 10 月教育部頒布《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》，明確了“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制，校長是國家任命的學(xué)校行政負責(zé)人，對外代表學(xué)校，對內(nèi)主持學(xué)校的經(jīng)常工作。”[4]這一條例指出高校黨委委員會是中國共產(chǎn)黨在高校設(shè)立的基層組織，是高校的領(lǐng)導(dǎo)核心，對高校工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，校長是國家任命的高校的行政管理負責(zé)人，是高校工作的管理者，校長在重大問題上必須堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，其行政管理工作也受到黨委的評價和監(jiān)督。此條例的頒布，一方面使黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位得以加強，另一方面也明確了校長的行政職責(zé)，推進了高校行政管理的完善，也促進我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。這是對1961年提出的黨委領(lǐng)導(dǎo)下以校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制的認同與肯定，也進一步明確高校重大問題必須經(jīng)由黨委討論決定，再由校長組織實行。這一時期黨組織的權(quán)力進一步擴大，而行政權(quán)力相對薄弱，高校行政管理體制長期形成的黨政不分，黨委包攬政務(wù)問題仍沒實現(xiàn)根本改觀。

（三）“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制”和試行“校長負責(zé)制” （1985-1989）

1985年，隨著改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展，高等教育也隨之發(fā)展。高校行政管理體制的弊端也日益凸顯，主要特征是黨委過度包攬高校的事務(wù)。1985年5月，在全國教育工作會議上鄧小平做了《把教育工作認真抓起來》的講話，他指出“我們國家，國力的強弱，經(jīng)濟發(fā)展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質(zhì)，取決于知識分子的數(shù)量和質(zhì)量。一個十億人口的大國，教育搞上去了，人才資源的巨大優(yōu)勢是任何國家比不了的。有了人才優(yōu)勢，再加上先進的社會主義制度我們的目標就有把握達到……忽視教育的領(lǐng)導(dǎo)者是缺乏遠見的、不成熟的領(lǐng)導(dǎo)者，就領(lǐng)導(dǎo)不了現(xiàn)代化建設(shè)。各級領(lǐng)導(dǎo)要像抓經(jīng)濟工作那樣抓教育工作。”[5]不久之后，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確指出：“學(xué)校逐步實行校長負責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督。學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來，把自己的精力集中到加強黨的建設(shè)和加強思想政治工作上來。”[6]1988年國家教委又頒布《關(guān)于高等學(xué)校逐步實行校長負責(zé)制的意見》，這兩個文件都進一步指出了高校黨組織要從包攬一切的狀態(tài)中脫離出來，逐步實行校長負責(zé)制，有條件的高校要設(shè)立由校長主持的校務(wù)委員會，校長的行政管理權(quán)力再一次得到肯定和提升。這一時期高校遵循黨政分開原則，校長履行職權(quán)而黨的領(lǐng)導(dǎo)作用被削弱，黨委主要職責(zé)是加強黨的建設(shè)和思想政治工作，發(fā)揮監(jiān)督作用。這一高校管理制度經(jīng)過試行，使高校管理工作得以改善，但由于黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)作用受到資產(chǎn)階級自由化思潮和商品經(jīng)濟等因素的影響，使高校管理偏離了社會主義辦學(xué)方向，對高等教育發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

三、高校領(lǐng)導(dǎo)體制的形成發(fā)展時期

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制時期 （1989至今）

1989年，在東歐劇變、蘇聯(lián)解體的動蕩的世界格局和我國的政治運動的歷史背景下，中央決定終止高校實施的校長負責(zé)制，提出黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的高校行政管理體制。1989年中共中央頒布《關(guān)于當(dāng)前高等學(xué)校工作中的幾個問題的意見》；《中共中央關(guān)于加強高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知 》；1996 年中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》；1998 年全國人大常委會第四次會議通過《高等教育法》，這些文件的頒布，推進了我國高等教育的行政管理體制的發(fā)展，進一步明確在全國所有高校實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”，高校的校長負責(zé)制以法律形式得以確立，突出高校行政管理的校長職權(quán)，表現(xiàn)為黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和校長個人負責(zé)的高校管理體制變革，體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負責(zé)相結(jié)合的高校管理體制。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制使黨的領(lǐng)導(dǎo)在高校中處于核心地位，對高校實施宏觀管理，校長可在黨委允許框架下合理行使管理高校的職權(quán)。這一體制是吸收我國建國以來高校行政管理體制的經(jīng)驗，是符合我國國情和高校實際，有利于建設(shè)中國特色社會主義大學(xué)的辦學(xué)方向和培養(yǎng)目標，表明我國高校內(nèi)部黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制已經(jīng)基本形成。

2007年，中共中央教育部頒布《關(guān)于加強普通高等學(xué)校基層黨組織建設(shè)的意見》，指出高校重要工作要經(jīng)過黨政聯(lián)席會，按照民主集中制原則集體研究決定，黨政工作要充分溝通、既要明確職責(zé)，又要協(xié)同合作形成合力，形成有效的黨政相互配合、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的高校行政管理機制。從全國高校領(lǐng)導(dǎo)體制探索過程看，通過高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負責(zé)制的體制機制建設(shè)，使高校的內(nèi)部管理工作不斷規(guī)范和創(chuàng)新，對于發(fā)揮黨委的政治核心作用，增強校長的行政管理能力起到重要的作用。

高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，是堅持馬克思主義、毛澤東思想、堅持中國特色社會主義制度、社會主義道路、社會主義理論體系、社會主義文化，建設(shè)有中國特色社會主義大學(xué)的根本要求，對于培養(yǎng)社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人，培養(yǎng)“創(chuàng)新、創(chuàng)造”人才提供有力的保障，是我國高等教育科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。

基金項目：2016年6月廣東高校黨建研究會黨建課題《高職院校黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負責(zé)制的實踐研究》研究成果之一，課題批準號：2016GZYB30，課題主持人：張杰。

作者簡介：張杰（1979.1-），女，滿族，黑龍江哈爾濱人，中國社會科學(xué)院2015級馬克思主義學(xué)院在讀博士，中國史專業(yè)，研究方向：馬克思主義史學(xué)理論與史學(xué)史；中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部副教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。

參考文獻：

[1]《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，《人民教育》，1950年5月31日.

[2][3]《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》，

http：//baike.so.com/doc/4536207-4746433.html.

[4]轉(zhuǎn)引自：孫旭東：碩士論文：《高等院校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制探討》，2009年10月.

[5]《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第120-121頁.

[6]中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》（中），人民出版社 1986年版，第736頁.