試論高校領導體制的歷史變遷及主要特征

【摘 要】我國高校領導體制變遷經歷了曲折的歷程，高校領導體制和領導能力不僅決定高校的發展前景，更體現著建設中國特色社會主義大學的內在要求和培養中華民族偉大復興亟需人才的根本要求。我國高校管理體制主要是以黨委領導制為主，主要經歷了高校領導體制的借鑒探索、曲折推進和形成發展三個時期，每個時期都呈現為不同的特征，高校領導體制的變遷是高校管理曲折發展逐漸走向成熟的過程。

【關鍵詞】：高職院校；領導體制

高校在新的歷史時期迎來了前所未有的發展契機，而高校領導體制和領導能力建設決定著高校的發展前景。建設中國特色社會主義高校必須堅持黨委領導下的校長負責制，這是高校科學管理的制度保障，也是推進高校穩定、健康發展的關鍵所在，同時也是加強中國共產黨自身建設的重要方面。

我國高校領導體制經歷了曲折的變遷過程，從建國初期的校長負責制到今天的黨委領導下的校長負責制大致可劃分為七個時期。即校長負責制時期（1949--1956）、黨委領導下的校務委員會負責制時期（1956--1961）、黨委領導下的以校長為首的校務委員會制時期 （1961--1966）、黨的“一元化” 領導時期 （1966--1976）、黨委領導下的校長分工負責制時期（1976--1985）、黨委領導下的校長分工負責制”和試行“校長負責制” （1985--1989）、黨委領導下的校長負責制時期 （1989 至今）。由此可見，我國高校管理體制主要是以黨委領導制為主，但每個時期都有每個時期的特征，高校領導體制的演變遷是一個曲折發展逐漸走向成熟的過程。

一、高校領導體制的借鑒探索時期

（一）校長負責制時期（1949-1956）

1949年新中國成立后，政府為加強對高等教育的管理，學習蘇聯“一長制”經驗，逐步對我國高等教育行政管理體制進行改造，實行校長負責制。主要做法是在高等院校成立校務委員會臨時管委會行駛管理學校的權力，其特點是中央集中與分工管理相結合的行政管理方法。1950年8月教育部頒布《高等學校暫行規程》，對“大學及專門學院采取校（院）長負責制”做了規定，即“代表學校；領導全校（院）一切教學、研究及行政事宜；領導全校（院）教師、學生、職員、工警的政治學習；任免全校教師、職員、工警；批準校（院）務委員會的決議。”[1]這一規程指出了高等學校采取校長、院長負責制，校長由政府任命，負責高校的全面管理工作，負責高校的一切重大事務。黨的組織實行黨組制，黨組成員不領導學校行政工作，與高校行政管理之間沒有關聯，和高校行政管理者一樣都以行政負責人的身份貫徹執行黨和國家的教育方針政策。從《高等學校暫行規程》的頒布，可以看到這一時期校長具有較高的高校管理權利，與黨組織之間沒有領導與被領導的關系。校長負責制時期通過成立校務委員會作為臨時管委會，擁有具體管理高校的權力，其特征是管委會集體負責并實施少數服從多數的民主管理原則。這一時期是按照制度文件要求，延續原校務委員會制度，在維持高校管理制度的基礎上進行漸進式改造，為我國高校領導體制變遷及黨政職權劃分奠定了基礎。但是，在管理過程中，校長權利過大而容易脫離黨的領導，不能很好地發揮黨的領導作用。

（二）黨委領導下的校務委員會負責制時期（1956-1961）

1956年，我國社會主義改造的基本完成，我國認識到不能機械地盲目照抄照搬國外經驗，高等教育也迎來新的發展契機。中共“八大”召開，修改了黨章，要求黨在高校的基礎組織中實行黨組制，黨組成員是行政負責人，在行政管理中行使領導和監督的職能。1958年9月在《關于教育工作的指示》中，指出高校實行黨委領導下的校務委員負責制，黨委全面領導高校的行政管理、教學、政治思想教育和生產等工作。這一文件的頒布使黨委開始具體管理高校的行政工作，校務委員成為黨委領導下的權利機構，校長是校務委員的主體，校長的行政管理作用受到抑制。高校領導體制這一時期的特征是突出黨委對高校工作的領導作用，但由于沒有明確規定校長應有的地位和職權，表現為校長職權的缺位，校務委員沒能發揮其管理高校的作用，導致高校行政管理和學術管理、教學科研等工作受到影響，這種黨政不分、黨委包攬行政事務、以黨代政的管理制度抑制了行政事務管理和校長作用的發揮，使高校不能實現有效的管理，對高等教育發展產生負面影響。

（三）黨委領導下的以校長為首的校務委員會制時期 （1961-1966）

1961年，針對黨委領導下的校務委員負責制中校長權力不能有效發揮，導致高校管理不利的弊端，黨和國家開始對高等教育領導體制進行改革。1961年9月，中共中央教育部頒布《教育部直屬高等學校暫行工作條例》指出：“實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制，充分發揮校長、校務委員會和各級行政組織的作用。”[2]此條例實行以校長為首的校務委員會負責制，校務委員會是高校設立的集體領導的組織，校長成為國家任命的高校行政負責人，主持校務委員會和高校日常工作，關于學校的重大問題需提交到校務委員會討論決定，校長負責組織執行。“高等學校的黨委員會，是中國共產黨在高等學校中的基層組織，是學校工作的領導核心，對學校工作實行統一領導”[3]，這說明高校的黨委會是中國共產黨在高等學校的基層組織，對高校工作進行統一領導，是高校工作的領導核心。這一時期高校的領導體制表現為黨委對高校進行統一領導，而校長在高校管理中處于領導地位。這一體制強調高校權力應集中在高校黨委會，強調高校黨的領導核心地位和主要職責，明確高校的校長職責，高校行政管理體制呈現為黨委領導下的以校長為首的校務委員負責制，體現了黨委領導、集體領導、行政領導之間的聯系，為我國高校領導體制發展奠定了基礎。

二、高校領導體制的曲折推進時期

（一）黨的“一元化” 領導時期 （1966-1976）

1966年，文化大革命的政治風波使我國的教育事業受到嚴重沖擊，正在探索的高校管理體制也被全盤否定。1971年4月中央頒布《全國教育工作會議紀要》，明確指出高等教育要堅持民主集中制管理，實行黨的一元化領導，高校成立“革命委員會”，校長的稱謂也被革命委員會取代，革命委員會發揮領導、控制高校的全部工作。這一時期黨委的領導核心地位被大大削弱，校長的作用也被嚴重限制，革命委員會成為權利的掌控和執行機構。高校內部出現了混亂的局面，高校管理制度被廢除，黨領導和行政權力、教學和科研權利受到極其嚴重的影響和破壞，高等教育事業在政治運動的影響下遭到空前的浩劫，高校行政管理工作呈現為癱瘓狀態。

（二）黨委領導下的校長分工負責制時期（1976-1985）

1976年，文化大革命結束后，高校的各項工作也得以恢復。1978 年 10 月教育部頒布《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》，明確了“高等學校的領導體制是黨委領導下的校長分工負責制，校長是國家任命的學校行政負責人，對外代表學校，對內主持學校的經常工作。”[4]這一條例指出高校黨委委員會是中國共產黨在高校設立的基層組織，是高校的領導核心，對高校工作進行統一領導，校長是國家任命的高校的行政管理負責人，是高校工作的管理者，校長在重大問題上必須堅持黨委的領導，其行政管理工作也受到黨委的評價和監督。此條例的頒布，一方面使黨委的領導地位得以加強，另一方面也明確了校長的行政職責，推進了高校行政管理的完善，也促進我國高等教育事業的發展。這是對1961年提出的黨委領導下以校長為首的校務委員會負責制的認同與肯定，也進一步明確高校重大問題必須經由黨委討論決定，再由校長組織實行。這一時期黨組織的權力進一步擴大，而行政權力相對薄弱，高校行政管理體制長期形成的黨政不分，黨委包攬政務問題仍沒實現根本改觀。

（三）“黨委領導下的校長分工負責制”和試行“校長負責制” （1985-1989）

1985年，隨著改革開放和經濟社會發展，高等教育也隨之發展。高校行政管理體制的弊端也日益凸顯，主要特征是黨委過度包攬高校的事務。1985年5月，在全國教育工作會議上鄧小平做了《把教育工作認真抓起來》的講話，他指出“我們國家，國力的強弱，經濟發展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質，取決于知識分子的數量和質量。一個十億人口的大國，教育搞上去了，人才資源的巨大優勢是任何國家比不了的。有了人才優勢，再加上先進的社會主義制度我們的目標就有把握達到……忽視教育的領導者是缺乏遠見的、不成熟的領導者，就領導不了現代化建設。各級領導要像抓經濟工作那樣抓教育工作。”[5]不久之后，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，明確指出：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督。學校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態中解脫出來，把自己的精力集中到加強黨的建設和加強思想政治工作上來。”[6]1988年國家教委又頒布《關于高等學校逐步實行校長負責制的意見》，這兩個文件都進一步指出了高校黨組織要從包攬一切的狀態中脫離出來，逐步實行校長負責制，有條件的高校要設立由校長主持的校務委員會，校長的行政管理權力再一次得到肯定和提升。這一時期高校遵循黨政分開原則，校長履行職權而黨的領導作用被削弱，黨委主要職責是加強黨的建設和思想政治工作，發揮監督作用。這一高校管理制度經過試行，使高校管理工作得以改善，但由于黨對高校的領導作用受到資產階級自由化思潮和商品經濟等因素的影響，使高校管理偏離了社會主義辦學方向，對高等教育發展產生不良影響。

三、高校領導體制的形成發展時期

（一）黨委領導下的校長負責制時期 （1989至今）

1989年，在東歐劇變、蘇聯解體的動蕩的世界格局和我國的政治運動的歷史背景下，中央決定終止高校實施的校長負責制，提出黨委領導下的校長負責制的高校行政管理體制。1989年中共中央頒布《關于當前高等學校工作中的幾個問題的意見》；《中共中央關于加強高等學校黨的建設的通知 》；1996 年中共中央頒布《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》；1998 年全國人大常委會第四次會議通過《高等教育法》，這些文件的頒布，推進了我國高等教育的行政管理體制的發展，進一步明確在全國所有高校實行“黨委領導下的校長負責制”，高校的校長負責制以法律形式得以確立，突出高校行政管理的校長職權，表現為黨委集體領導和校長個人負責的高校管理體制變革，體現了黨委領導和校長負責相結合的高校管理體制。黨委領導下的校長負責制使黨的領導在高校中處于核心地位，對高校實施宏觀管理，校長可在黨委允許框架下合理行使管理高校的職權。這一體制是吸收我國建國以來高校行政管理體制的經驗，是符合我國國情和高校實際，有利于建設中國特色社會主義大學的辦學方向和培養目標，表明我國高校內部黨委領導下的校長負責制已經基本形成。

2007年，中共中央教育部頒布《關于加強普通高等學校基層黨組織建設的意見》，指出高校重要工作要經過黨政聯席會，按照民主集中制原則集體研究決定，黨政工作要充分溝通、既要明確職責，又要協同合作形成合力，形成有效的黨政相互配合、協調運轉的高校行政管理機制。從全國高校領導體制探索過程看，通過高校黨委領導的校長負責制的體制機制建設，使高校的內部管理工作不斷規范和創新，對于發揮黨委的政治核心作用，增強校長的行政管理能力起到重要的作用。

高校黨委領導下的校長負責制是堅持中國共產黨領導的具體體現，是堅持馬克思主義、毛澤東思想、堅持中國特色社會主義制度、社會主義道路、社會主義理論體系、社會主義文化，建設有中國特色社會主義大學的根本要求，對于培養社會主義合格建設者和可靠接班人，培養“創新、創造”人才提供有力的保障，是我國高等教育科學發展的內在要求。

基金項目：2016年6月廣東高校黨建研究會黨建課題《高職院校黨委領導下校長負責制的實踐研究》研究成果之一，課題批準號：2016GZYB30，課題主持人：張杰。

作者簡介：張杰（1979.1-），女，滿族，黑龍江哈爾濱人，中國社會科學院2015級馬克思主義學院在讀博士，中國史專業，研究方向：馬克思主義史學理論與史學史；中山火炬職業技術學院思政部副教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。

參考文獻：

[1]《高等學校暫行規程》，《人民教育》，1950年5月31日.

[2][3]《教育部直屬高等學校暫行工作條例》，

http：//baike.so.com/doc/4536207-4746433.html.

[4]轉引自：孫旭東：碩士論文：《高等院校黨委領導下的校長負責制探討》，2009年10月.

[5]《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第120-121頁.

[6]中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》（中），人民出版社 1986年版，第736頁.