我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

黃佩紅

摘要：文章采用統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析，提出對(duì)策思考。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、從轉(zhuǎn)包和出租為主轉(zhuǎn)向農(nóng)戶為主等特征，存在“惜轉(zhuǎn)”、程序不規(guī)范、管理不到位、服務(wù)體系不完善等問(wèn)題，并提出加強(qiáng)宣傳教育、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)政策、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；分析

中圖分類號(hào)：S323.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4374（2016）05-0073-03

家庭承包制曾在一段時(shí)期內(nèi)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)革新、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等發(fā)展，這種農(nóng)戶小規(guī)模、分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求。為進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)效益，必須加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始逐步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但效果不是很理想。本文擬對(duì)其進(jìn)行分析總結(jié)，并提出一些對(duì)策思考，希望能對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有一些幫助。

1 我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部《2015中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，截至2014年底，全國(guó)共有農(nóng)用地64574.11萬(wàn)公頃，其中耕地13505.73萬(wàn)公頃，園地1437.82萬(wàn)公頃，林地25307.13萬(wàn)公頃，牧草地21946.6萬(wàn)公頃 。我國(guó)耕地基本上由農(nóng)民家庭承包，而林地、牧草地有部分由農(nóng)民家庭承包，部分則是國(guó)家所有，鑒于林地和牧草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)較難獲取，本文主要以農(nóng)村家庭承包耕地為代表，對(duì)全國(guó)30個(gè)省（區(qū)、市）（不含西藏）的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（下文簡(jiǎn)稱為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”）情況進(jìn)行歸納分析，總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度整體加快，局部地區(qū)快速發(fā)展

上世紀(jì)九十年代中期以前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率一直偏低，九十年代初全國(guó)轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶尚不足1%，轉(zhuǎn)讓的耕地面積占全部耕地僅占0.40%。近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度趨于加快。如圖1所示，從2007年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，截至2014年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2686.67萬(wàn)公頃，比2013年底增長(zhǎng)18.3%，是2007年底流轉(zhuǎn)面積的6.33倍；流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的30.4%，比2013年提高4.7%；轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)5833萬(wàn)戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的25.3%，比2013年上升2.4%。

從各省的情況看，局部地區(qū)快速發(fā)展，有8個(gè)省流轉(zhuǎn)面積占省市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過(guò)35%，如表1所示，上海家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積比重高達(dá)71.5%，居全國(guó)首位，遙遙領(lǐng)先，比位居第二、三名的江蘇、北京分別高13.1%和19.5%。為什么上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度比較快、規(guī)模比較大？本文認(rèn)為可能與其城市發(fā)展較成熟、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多、社會(huì)保障較完善等密切相關(guān)。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，出租流轉(zhuǎn)比重上升

一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主要是轉(zhuǎn)包和出租兩種形式，但所占比重有所變化。如圖2所示，2014年，我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)占比為46.6%，比2011年下降4.5%；出租流轉(zhuǎn)占比為33.1%，比2011年上升22.14%，出租流轉(zhuǎn)面積持續(xù)較快增長(zhǎng)，比2011年增長(zhǎng)6%；另外，互換、轉(zhuǎn)讓、臨時(shí)代耕等其他方式的流轉(zhuǎn)比重均有所下降，而股份合作流轉(zhuǎn)方式有所上升。

1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向以農(nóng)戶為主，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社比重上升

從流轉(zhuǎn)主體看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，如圖3所示，2014年，在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占58.4%，比2011年下降8.8%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的占21.9%，比2011年上升8.5%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占9.6%，比2011年上升1.2%。近幾年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶有所減少，流入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社快速上升。筆者認(rèn)為可能有以下原因：隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)效益不斷提高，農(nóng)民素質(zhì)不斷提升，越來(lái)越多的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地時(shí)不僅僅為了獲取轉(zhuǎn)讓收益，還想獲取農(nóng)業(yè)效益提高的分紅。從各省情況看，轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社面積占流轉(zhuǎn)總面積比重較大的省份是：青海40.8%、黑龍江32.5%、上海30.3%、江蘇29.7%、貴州27.9%、安徽26.8%。

1.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，農(nóng)民法律意識(shí)不斷提高

2014年，耕地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同4235.3萬(wàn)份，比2013年增長(zhǎng)12.8%，比2011年增長(zhǎng)68.01%；涉及流轉(zhuǎn)耕地面積為1793.33萬(wàn)公頃，比2013年增長(zhǎng)19.7%，比2011年增長(zhǎng)93.53%；流轉(zhuǎn)合同涉及耕地占流轉(zhuǎn)總面積的66.7%，比2013年增加0.8個(gè)百分點(diǎn)，比2011年增長(zhǎng)5.6%。其中，如表2所示，流轉(zhuǎn)合同簽訂率最高的是上海，為100%；其次是寧夏、青海、黑龍江，均超過(guò)80%。可見(jiàn)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民素質(zhì)不斷提高，越來(lái)越多農(nóng)民選擇簽訂合同來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益。

1.5 流轉(zhuǎn)耕地主要用于種植糧食作物，比重有所回升

近年來(lái)，我國(guó)流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物的比重緩慢上升，初步遏止之前比重下降的趨勢(shì)。2014年，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物的面積為1526.67萬(wàn)公頃，占流轉(zhuǎn)總面積的56.8%，比2011年增加2.1%。如表3所示，從各省份看，轉(zhuǎn)出耕地用于種植糧食作物比重最高的是黑龍江，高達(dá)92.2%，其次是內(nèi)蒙古73.5%，安徽和吉林均超過(guò)68%。

1.6 規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶數(shù)量增加緩慢，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)仍是主體

2014年，耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模在2hm2以下的農(nóng)戶共2.55億戶，占農(nóng)戶總數(shù)96.1%，比2013年下降0.1%。可見(jiàn)，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的主體。盡管經(jīng)營(yíng)規(guī)模2hm2以上的農(nóng)戶數(shù)量整體呈緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但從結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)營(yíng)規(guī)模3.33hm2以上的農(nóng)戶數(shù)增長(zhǎng)較快，2014年底達(dá)到341.4萬(wàn)戶，比2013年增加近24萬(wàn)戶，增長(zhǎng)7.5%，占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%。在經(jīng)營(yíng)規(guī)模3.33hm2以上的農(nóng)戶中，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在3.33～6.67hm2的農(nóng)戶最多，占69%；經(jīng)營(yíng)規(guī)模在6.67～13.33hm2的農(nóng)戶次之，占22%；經(jīng)營(yíng)規(guī)模在13.33hm2以上的偏少。至于哪種經(jīng)營(yíng)規(guī)模的耕地效益最高，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步研究。

2 我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 從流轉(zhuǎn)意愿看，農(nóng)民存在土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

據(jù)呂惠明和朱宇軒[1]對(duì)浙江省寧波市的問(wèn)卷調(diào)查，盡管寧波市土地流轉(zhuǎn)率已超過(guò)60%，但由于地少人多，隨著土地資源日益稀缺及土地收益逐漸提高，農(nóng)民“惜地”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。從上文可知，2014年，我國(guó)流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶占家庭承包農(nóng)戶數(shù)僅為25.3%，說(shuō)明農(nóng)民存在土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。本文認(rèn)為原因主要有：一是大多數(shù)農(nóng)民具有強(qiáng)烈的土地情結(jié)，很多農(nóng)民惜地如命，不舍得不愿意將其轉(zhuǎn)出由他人經(jīng)營(yíng)，寧愿任其閑置甚至荒廢；二是農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未健全，土地往往是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)民擔(dān)心轉(zhuǎn)出土地后生活受到影響；三是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化落后，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，就業(yè)機(jī)會(huì)不多，難以承接土地轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

2.2 從流轉(zhuǎn)程序看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“依法”成分較少

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者等多元利益主體，但從目前的情況看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為多數(shù)，集中連片、有組織的流轉(zhuǎn)較少，流轉(zhuǎn)過(guò)程還存在很多只有口頭協(xié)議、沒(méi)有簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)承包合同的現(xiàn)象，缺少法定程序，容易出現(xiàn)糾紛或毀約[2，3]。據(jù)2014年司法統(tǒng)計(jì)顯示，土地流轉(zhuǎn)糾紛呈大幅上升之勢(shì)，年增長(zhǎng)幅度超過(guò)35%，究其原因，主要是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程不夠規(guī)范，法律關(guān)系不明確，責(zé)權(quán)不明晰，流轉(zhuǎn)后的轉(zhuǎn)讓費(fèi)率、農(nóng)地保護(hù)、使用權(quán)限等沒(méi)有理清，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷。

2.3 從流轉(zhuǎn)機(jī)制看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理、服務(wù)不到位

一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全。目前，我國(guó)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)力量薄弱，專業(yè)性人才缺乏，經(jīng)費(fèi)少，難以開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)、合同鑒證、登記備案、糾紛調(diào)解與仲裁等日常工作，對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)缺乏正確、有效的引導(dǎo)。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套管理與服務(wù)滯后。目前，大多農(nóng)村尚未建立健全農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)土地與抵押物評(píng)估、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、土地流轉(zhuǎn)資金借貸等配套服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范薄弱，難以滿足土地流轉(zhuǎn)的需要。

3 加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 加強(qiáng)宣傳教育，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)的意義

一方面，縣、鄉(xiāng)、村應(yīng)廣泛利用各種宣傳媒體或舉辦培訓(xùn)班等形式，加大對(duì)我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)力度，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地不僅是就業(yè)和生存的手段，更是一種可以利用的資產(chǎn)，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性和積極性。另一方面，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，落實(shí)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的政策，消除農(nóng)民的思想顧慮，促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

3.2 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)政策，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)前、中、后都存在很多問(wèn)題，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)依法指導(dǎo)和治理農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)前，應(yīng)依法維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[4]；農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)民依法簽訂規(guī)范化流轉(zhuǎn)合同；農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，應(yīng)依法給予相關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，并完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障制度，切實(shí)保障土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民的合法權(quán)益，解除其后顧之憂，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有序、健康、持續(xù)地發(fā)展。

3.3 建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，完善社會(huì)化服務(wù)體系

一是我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚處于初級(jí)階段，應(yīng)建立健全縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和交易信息平臺(tái)，提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、法律咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同鑒證等服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化；二是加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，推出農(nóng)地流轉(zhuǎn)信貸擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資問(wèn)題，降低農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)；三是成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同糾紛，切實(shí)保障轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方的合法權(quán)益。

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