西藏自治區小額信貸扶貧的困境與出路

曾維蓮　李瑩星　劉天平　孫前路

摘要：小額信貸是一種有效的扶貧工具，在推進西藏自治區農牧民人均收入增長、減少西藏自治區貧困人口等方面起到了積極的作用。但是，西藏地區特殊的地緣經濟關系和歷史文化背景，使得西藏自治區小額信貸扶貧覆蓋面積小，不可持續性體現得更加顯著。厘清小額信貸在西藏自治區發展的困境并提出建議，對制定西藏自治區金融扶貧政策、改變農牧民的貧困狀況具有理論和現實意義。

關鍵詞：西藏自治區；貧困；小額信貸；扶貧；可持續性

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002—1302（2016）01—0474—04

小額信貸作為一種金融扶貧形式，已被廣泛用于世界各國的反貧困實踐。有研究表明，獲得小額信貸對提高貧困戶收入、增加家庭財產，擁有健康、教育和婦女賦權等方面具有正向作用。Khandker等研究發現，獲得小額信貸對窮人的收入增加有顯著的正向作用。但Banerjee等認為，小額信貸可使收入有所增加，但影響不顯著。Hashemi等研究表明，小額信貸通過提高婦女在家庭決策中的地位及政治和法律意識來為婦女賦權，并使婦女在子女特別是女孩教育和健康投資方面擁有話語權。Wydick等研究表明，獲得賦權的婦女，其孩子有更大的概率遠離饑餓、疾病和文盲。在肯定小額信貸產生積極作用的同時，張正平等積極關注并研究小額信貸發展的持續性問題。

西藏自治區小額信貸已有20年的實踐發展經驗。貢秋扎西等研究證明，小額信貸與貧困者收入具有正相關關系。由于特殊的歷史背景和地緣關系，西藏自治區貧困狀況較全國其他地區更為嚴重，西藏自治區小額信貸同樣面臨可持續發展的問題且體現得更為明顯。厘清小額信貸在西藏自治區發展的困境并提出建議，對西藏自治區金融扶貧政策的制定、農牧民貧困狀況的改變具有理論和現實意義。

1西藏自治區的貧困現狀

自改革開放以來，西藏自治區社會經濟發生變革，極大地推動了農牧民收入水平的提高和農村經濟的快速發展。2013年《西藏統計年鑒》顯示，農牧民人均純收入由1978年的175元上升至2012年的5 719元，年均增長率高達13.6%；農業生產總值由1978年的3.92億元增加至2012年的118.33億元，年均增長率為10.5%。但是，由于特殊的地緣環境和歷史文化背景，西藏自治區整體的社會經濟水平落后于全國其他地區，貧困發生率雖逐年下降，但貧困人口也明顯高于全國平均水平（表1）。按照農牧民人均純收入1 300元的標準，西藏自治區重點扶持人口將由2005年的37.3萬人減少到2010年16.8萬人；按照農牧民人均純收入1 700元的標準，低收入人口將由2005年的96.4萬人減少到2010年的50.2萬人；根據2013年中央扶貧開發工作會議精神，將2 300元作為新的扶貧標準，西藏自治區2010年農牧區貧困人口將會有83.3萬人，占農牧區總人口的34.42%，遠高于同期全國平均水平20百分點。同時，由于自然災害頻發，導致返貧率較高，平均在20%以上，局部災區高達50%以上（《西藏自治區十二五時期扶貧開發規劃》，2012年）。一直以來，西藏自治區被列為全國唯一的省級集中連片特困地區，74個縣整體被列為國家扶貧開發重點扶持范圍。

2西藏自治區小額信貸扶貧歷程及成效分析

減少貧困關系著整個社會經濟的健康穩定發展。西藏反貧困工作的成效是顯著的，貧困發生率逐年降低，由2006年的42.79%下降至2012年的24.62%，扶貧方式由“輸血式”扶貧向“輸血”與“造血”相結合方式轉變，以提高貧困者自我脫貧和發展的能力，扶貧開發工作也從“消除絕對貧困和解決溫飽”轉入“加快脫貧致富和提高貧困者自身發展能力”的新階段。借鑒國外小額信貸的成功經驗，西藏與全國其他地區同步推出小額信貸的實踐，西藏自治區金融扶貧得到深化?！段鞑刈灾螀^十二五時期扶貧開發規劃》提出，探索以產業化扶貧項目為依托，以融資支持、信貸扶貧、資源整合為基本手段，創新金融扶貧方式，加大對扶貧項目的支持力度，探索實施扶貧互助資金等農牧區非商業互助的金融模式。西藏自治區現有金融扶貧覆蓋面最廣、扶貧效果最為顯著的是小額信貸，主要包括非營利組織（NGO）模式、正規金融和非正規金融等模式。小額信貸作為一種有效的金融扶貧形式，在西藏自治區的發展分為以下4個階段。

2.1試行階段（1995—2000年）

小額信貸在西藏自治區的試點主要依靠國際援助和軟貸款，這段時期基本沒有政府資金的介入，項目的實施在較大程度上推動了貧困者收入增加，最主要的代表項目為：1995—2000年，聯合國發展計劃署和西藏自治區政府聯合在珠穆朗瑪峰自然保護區實施社區參與式小額信貸項目，主要沿用孟加拉格拉米銀行（GB）模式。張明對獲貸農戶貸款前后的人均收入進行對比發現，獲貸農戶的人均收入為708元，比獲貸前人均收入300元增加了136%；2007年《西藏統計年鑒》顯示，獲貸農戶最高人均收入可達1457元，比獲貸前增加了385.7%，比同期西藏地區平均水平1158元高出25.8%；王曉毅等研究表明，該項目自1996年底至1999年6月共發放貸款103萬元，還款率達到100%，農戶年均收入增長19.7%。

2.2擴展階段（1998—2008年）

在社區參與式小額信貸成功實踐的基礎上，西藏自治區扶貧基金會開始參與到小額信貸的扶貧中，利用國外資金、國內扶貧資金這2大類項目并行發展，在一定程度上推動了覆蓋對象收入的增加，但項目本身不具有經營可持續性。西藏自治區扶貧基金會于1998年開始在那曲地區的那曲縣、聶榮縣和山南地區的扎囊縣開展扶貧小額信貸，借鑒孟加拉格拉米銀行（GB）模式，采用團體聯保和分級授信機制的新一代鄉村銀行模式，不僅提高信貸支持，而且還包括開展技能培訓，截至2007年末，項目覆蓋扎其等6個鄉33個村近9 000農牧戶，年利率統一為3%，累計發放貸款215萬元。在基金會扶貧信貸的支持下，所覆蓋區域農民收入增加幅度在400元以上，那曲地區收益甚至超出700元。項目的開展在提高貧困者自我發展能力方面起到了重要的推動作用，但是由于項目自身性質決定，其實施階段為非持續經營，設定的利率較低，無法覆蓋其操作成本。貢秋扎西等研究發現，2007年項目實現的利息收入為4324.56美元，而當年項目管理費用為12950美元，獲得的利息收入遠不夠操作成本，不具有財務上的可持續性。

2.3全面推廣階段（2001年至今）

由中國人民銀行拉薩中心支行聯合中國農業銀行西藏分行開展農牧戶小額信用貸款，于2001年在西藏全區范圍內推廣。自項目推廣以來，農業貸款余額不斷增加，農牧民收入得到快速增長，貧困人口不斷減少。主要體現在：首先，小額信貸在貧困地區主要是在農村地區推廣，貸款業務在農業領域的投入呈現一個較為明顯的增長。由表1可見，農牧戶小額信貸余額增長迅速，2012年與2001年相比增加了70.38億元，增長了155倍多，年均增長速度在15%以上，尤其是推廣初期，由于基數較低，信貸余額出現畸高增速。以2001年西藏自治區小額信貸的推廣分析農業貸款變化，2001年農業貸款余額為1.40億元，比2000年的0.87億元增加0.53億元，上升率達60.92%，而該年份農牧戶小額信貸余額約為0.48億元，農業貸款增加份額中90%來自小額信貸的推動作用。其次，小額信貸覆蓋面和還款率保持較高水平，2004、2007年《西藏藍皮書》和2011、2013年《西藏自治區金融運行報告》顯示，2004、2007、2013年覆蓋率和還款率分別為79.05%、89.51%、86.00%和99.84%、99.00%、99.79%，截至2013年末，西藏自治區發放農牧戶鉆石、金、銀、銅卡貸款證共41萬本，發證面達86%以上，評定信用鄉（鎮）304個、信用村3 137個，農牧民小額貸款余額76.7億元，其中不良貸款余額0.23億元，僅占0.30%。再次，小額信貸推動農牧民收入增加，貧困人口不斷下降。自小額信貸推廣以來，西藏自治區農牧民人均純收入由2001年的1 404元增加至2012年的5 719元，增加了4 315元，2012年人均純收入約是2001年的4倍；貧困人口由2000年的148萬人下降至2012年的58.5萬人，減少89.5萬人，貧困發生率呈逐年下降趨勢。需要補充說明的是，由于2011年貧困線標準由1 700元調至2 300元，貧困發生率出現小幅度上升。農牧民人均收入的增長和貧困人口的降低，不僅得益于社會經濟、科技教育、基礎建設等進步，其中也不乏小額信貸的推動作用。

2.4商業性小額信貸試點階段（2010年至今）

隨著央行在欠發達地區推廣商業性小額信貸活動，西藏自治區的商業性小額信貸機構得以萌生。2010年，西藏自治區首家小額貸款公司——西藏裕融小額貸款股份有限公司成立，主要面向西藏自治區各類企業尤其是中小企業、農牧民和創業促就業人員提供融資服務，辦理小額信貸業務；2014年，西藏自治區首家村鎮銀行——林芝民生村鎮銀行成立并開展業務。商業性信貸機構的逐步發展，對促進金融市場主體的健康發展及對推動金融體系發展起到了積極的推動作用。

3西藏自治區小額信貸扶貧面臨的困境

由于西藏自治區獨特的自然地理和地廣人稀的特征，在全國其他農區施行的小額信貸模式不一定適合西藏牧區，如小組聯保方式中需定期召開小組會議，對居住分散、遠離小組中心的牧民而言必然導致費用支出增加且影響其正常生產活動；再如分期還款，雖然小額分期還款可以減輕還款負擔，保證還款率，但這也會增加牧民還款費用支出，且次數越多，費用越高。因此，借助小額信貸的發展，雖然可以實現貧困者收入增加、貧困發生率減少，但還需考慮少數民族傳統文化保護與發展經濟、緩解貧困之間的矛盾，既要尊重藏族延續千年的生活習俗，又要在不破壞當地生態環境的前提下，根據西藏農牧區發展的實際需要，建立適合西藏自治區特點的內生模式，實現反貧困與機構本身的可持續經營。西藏自治區現有小額信貸的發展正面臨著可持續發展的考驗，尤其在政策制定和運作模式出現與西藏自治區特殊的地理環境和傳統文化不相適應的地方。主要困境有以下幾方面。

首先，貸款利率設定偏低，導致貸款漏出率高，扶富不扶貧。國際上成功的小額信貸模式幾乎都設定較高的利率水平，如GB模式通過設定較高利率將貸款自動瞄準貧困者，印尼人民銀行小額信貸（BRI）模式設定較高利率為實現項目財務上的可持續經營。而與之相比，西藏自治區一直執行特殊的優惠利率政策，包括對農牧業、農牧區、農牧民的貸款利差補貼，比全國基準利率低3百分點，農業銀行西藏自治區分行縣及縣以下機構的費用補貼按當年各項貸款平均余額補7百分點；農牧戶小額信用貸款利率按中國人民銀行拉薩中心支行公布的同檔次優惠貸款利率執行，2013年《西藏自治區金融運行報告》顯示，2007年住房改造財政補貼貸款為免息，最高年利率僅為7.6%。較低的利率使貸款目標的瞄準性和財務上的可持續經營目標被削弱。

2014年4月，對林芝地區更章門巴民族鄉的白瑪店村、娘魯村、百巴鎮的色貢村、拉嘎村、百定村和大壩村及羌納鄉西嘎村、羌渡崗村等周邊鄉村，圍繞農戶小額信貸的利用情況進行走訪調查發現，小額信貸的使用包括小組聯保和個人貸款2種形式。由于調查數量有限，且部分家庭對小額信貸的使用率低，更多是被動參與，因此針對這2種信貸形式分別選取1戶使用較為清晰的家庭進行介紹。（1）小組聯保形式的訪談對象是由昌都搬遷至林芝的農戶，家庭收入主要來源于蟲草、松茸等地方特產的買賣，該戶與其他由昌都搬遷而來的4戶家庭組成聯保小組，小組共申請到25萬元貸款，被調查的家庭男主人準備從事蟲草交易買賣，需要較多資金，因此，貸款中20萬元由該戶家庭使用，剩下的部分則是由其他幾戶家庭根據需求情況進行分配。（2）個人貸款形式的訪談對象是1位村支書，家里年收入在10萬元以上，信用評級為優秀，因為家里2個兒子準備跑運輸和開采砂石，購買貨車需要資金，向農業銀行申請到10萬元的貸款，若能夠按時還款，申請的貸款金額可逐次增加。本次調查中，不論是小組聯保還是個人貸款，小額信貸的真正使用者都是經濟狀況較好的家庭而非貧困戶，投資渠道較為寬泛且多為運輸、砂石開采、建筑等非農產業，對資金的需求額度高，貸款資金占用率也相對較高，之所以選擇小額貸款，在于小額信貸的利率較低且無需任何抵押。這部分經濟狀況較好的家庭具備商業貸款中提供抵押擔保的要求，同時在信用評級中，經濟狀況越好，信用等級越高，小額信貸的可獲取性和貸款額度越高。貸款利率偏低導致小額信貸不能有效瞄準貧困者，出現扶富不扶貧的現象。

其次，較低的利率水平導致財務上的不可持續性體現得更為顯著，放貸機構積極性受挫。相關研究證明，較低的利率水平是不能彌補操作成本的，再加上西藏人口密度極低且居住分散，這將進一步促使操作成本的提高。據2011年《西藏統計年鑒》和2013年《西藏自治區金融運行報告》顯示，西藏人口密度為2.1人/km²，與全國平均水平130人/km²相比，其人口密度極低，而配套的中國農業銀行設立惠農通金融服務點達1 030個，平均每萬人4.3個服務點，遠高于全國平均的1.26個。西藏小額信貸較全國其他地區而言，在財務上的不可持續性體現得更為明顯。

再次，小額信貸發展過程中，一定程度上忽視了貧困者自我發展能力的提高。小額信貸在提供信貸服務的同時，缺乏配套相應的技能、衛生、保健等培訓服務，除扶貧基金會有配套的培訓服務，西藏自治區現有的小額信貸都沒有提供相應的配套服務；貧困者一般文化素質低下，缺乏勞動、管理等技能，即便獲取信貸資金，資金的有效使用率也會很低，且資金用途多集中在耐用消費品和農業生產如蓋房、購買農具等。2014年對林芝地區周邊鄉村的走訪發現，一些相對貧困的家庭，他們對小額信貸的使用率較低，有的家庭甚至從來沒有申請過，究其原因發現，由于貧困者自身文化素質較低，勞動生產能力、理財與投資能力低下，較為貧困的家庭對生產性資金的渴求程度低于富裕家庭，認為消費性資金的需求若依靠貸款滿足，只會加重家庭的負債負擔。

最后，由于特殊的歷史文化背景和思想禁錮，農牧民大多保持著延續千年的觀念和生活方式，對貸款的有效需求不足。封建農奴制時期，農牧民長期受到官僚、貴族和上層僧侶的壓榨，農牧民寄希望于來生、聽天由命，尤其是偏遠貧困人群，改變貧困的主觀意愿不強，造成對資金的主觀需求不足。同時，受藏傳佛教思想的影響，農牧區不殺生而放生，存在“千歲羊、萬歲牛”的傳統思想，寧肯饑腸轆轆、身無分文，也不愿宰殺飼養的牛羊，這都不利于農牧業的發展擴大，客觀上對資金的需求不高。由于受傳統思想文化的影響，農牧民主觀上和客觀上對資金的需求都存在不足，不利于小額信貸的推廣。

4實現小額信貸持續扶貧的出路

小額信貸在提高農牧戶收入水平、改變貧困狀況方面產生的輻射作用，將會使貧困者對小額信貸的功能認識越來越深入，進而提高貧困者對信貸的需求意愿。因此，小額信貸加強對貧困者需求的瞄準性是很重要的。鑒于西藏自治區的特殊地理關系和傳統文化背景，小額信貸的發展不僅要從貧困者的需求出發，還應注重與西藏自治區的特殊地緣關系和歷史文化背景相結合，建立適合西藏自治區發展的內生性小額信貸。

首先，從貸款用途和貸款金額的控制來說，應將貸款對象瞄準真正的貧困者?，F有的貧困者生產經營活動多以農業生產為主，生產規模小、生產工具落后，生產投入多為消費性的生產資料，這決定了貧困者生產所需的資金額度較小，而非貧困者的生產經營活動以非農業產業為主，比如運輸、建筑、旅游等，投資額度較大，貧困者與非貧困者在經營范圍和資金需求程度方面具有較為顯著的區分。基于現有貧困者對資金的需求額度較小且集中在消費性需求，小額信貸的服務對象可以從生產性為主向以消費性為主調整，從非農性向農業性轉變，強化小額信貸瞄準窮人的目標，將非貧困者從小額信貸的服務對象中剝離出去，由商業貸款來覆蓋非貧困者。

其次，利率市場化的同時降低操作成本。按照2014年中國銀監會辦公廳《關于推進基礎金融服務“村村通”的指導意見》，著力推動基礎金融服務向行政村延伸，打通農村基礎金融服務“最后一千米”。由于西藏人口居住分散、交通條件落后，傳統的信貸服務點這一模式不利于操作成本的控制，在向行政村的延伸服務中，應考慮西藏特殊的地理關系和傳統文化實際，“摩托車銀行”“馬背銀行”“手機銀行”等可以應用，以減少信貸服務點的設置，降低操作成本。同時，從農牧民群眾中發展信貸工作人員，最好選擇那些通過小額信貸實現增收減貧的群眾，一方面因熟人網絡可以減少道德風險和逆向選擇的發生率，另一方面由這部分群眾的成功范例可起到宣傳輻射作用。

再次，配套更為完善的非金融服務項目，包括技能和科學文化培訓、衛生保健等?，F有西藏自治區的基礎教育設施不能滿足發展的需要，除文化教育外，技能、衛生、保健等教育十分欠缺，這不利于貧困者自身發展能力的提高。由于農業銀行經營的小額信貸業務本質上具有商業性，加上現有的利率水平過低，配套的培訓服務只會加大其經營成本，因此配套服務項目不能由農業銀行提供，可以通過政府部分或NGO等非公益性組織來共同完成。只有在貧困者自我發展能力得到提高的情況下，才能提高其對資金的有效需求和有效利用。

無論從地緣經濟還是文化背景，西藏自治區小額信貸的發展條件與其他地區明顯不同。根據西藏自治區農牧民生產和生活特點，設計適合他們的金融產品是非常必要的。需要注意的是，在吸取國內外成功經驗的同時，需要深入認識西藏自治區的特殊地緣關系和傳統文化，了解農牧民的實際需求，建立適合西藏農牧區發展需要的內生模式。只有小額信貸與當地發展需要相適應，才可以謀得其自身發展和反貧困的持續進行。