政府部門預算定額的核定方法

■//何 宏

政府部門預算定額的核定方法

■//何 宏

政府部門預算定額，是經過科學測算，量化了的公共服務單位價格，能夠準確反映政府部門的運行成本。內容完整、機構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的標準體系，不僅有利于加強預算編制與管理，還對實施績效評價和財政監督具有十分重要的支撐作用。預算定額是國家財政法規和財務制度的組成部分，是政府部門正常運轉、組織經濟活動、辦理財務收支、編制單位預算、開展財務活動分析和財務監督檢查的重要依據。政府部門預算定額是一個系統工程，涉及面很廣，本文僅結合甘肅省部門預算編制的實踐，探討部門預算基本支出預算定額的核定方法，通過對各項支出合理消耗的測算，配合各部門的業務特點，力求科學合理，實現預算保障與提高資金使用效率的有機結合。

部門預算 預算定額 核定方法

黨的十八屆三中全會高度定位財政作用，提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷。然而，牽涉社會多元利益主體的財政，其對社會各個階層、各個集團、各個區域的利益調整是通過政府預算實現的，與支柱使命相匹配的現代財政制度的構建，并非一朝一夕就能實現。只有打好科學規范的現代預算制度基礎，方能不辱使命。財政資金之于政府是其正常運轉、履行職能的血液，政府預算定額則是構成血液的細胞，科學合理的預算定額，對于財政打基礎、建支柱，以及建立現代預算制度具有十分重要的意義。

一、甘肅省財政預算定額的歷史沿革及現狀

（一）部門預算改革之前

部門預算改革之前沒有形成統一的定額標準體系，預算編制基本上屬于“基數加增長”，反映為各個層級的“討價還價”。預算基數及增量的多寡，完全取決于部門的政治影響力，這是一種政治博弈，鮮有科學性和合理性。由于社會經濟發展滯后，有限的財力在保障“吃飯”和基本運轉外，幾乎無轉圜余地，另外財政資金的稀缺性，引致財政部門相對權力很大，實際上部門基本沒有發言權，由財政根據各部門基本數據“代編預算”。加之當時按政策要求發放的生活補貼財政并未足額安排，單位自籌占相當比重，除部分有行政審批權的部門有游離于預算之外的預算外收入予以彌補外，其余部門只能擠占公用經費或專項經費，否則將直接影響職工個人利益。

因此，預算分配牽動著省委省政府每個分管領導的神經，這是第一層次的“博弈”；各部門因其“強勢”或地位的重要性，每年要與財政部門爭取部門的最大利益，這是第二層次的“博弈”；第三層次的“博弈”來自財政內部，是預算處與各業務處“基數加增長”的討價還價。預算處只是根據預算總額“切塊”，并不直接參與預算編制，預算實際是由各業務處完成的，各處分別確定自己的預算定額進行預算分配。

由于財力日益緊張，難以應對尖銳的財政資金供需矛盾，故上個世紀90年代，部分省市開始嘗試編制“零基預算”。這種編制方法起源于20世紀70年代的美國，從理論上講，“零基預算”應完全取消歷史形成的基數，每年的預算編制，都必須有充分的依據才能立項，主要是針對存在于各部門名目繁多的專項經費或項目經費。甘肅省于1998年開始“零基預算”改革，受廳領導委派，筆者測算了第一套統一的甘肅省財政預算定額。但在實施過程中，依然受到來自各方面的阻力和影響，因而不是真正意義的“零基預算”。

（二）部門預算改革之后

按照財政部統一部署，甘肅省財政廳于2000年開始實施包括部門預算、國庫集中支付制度和政府統一采購制度為主要內容的財政體制改革。2000年9月，甘肅省人民政府頒布《甘肅省預算管理改革實施方案》，改進預算編制方法，在繼續完善“零基預算”的同時，正式啟動“部門預算”管理改革。

部門預算，顧名思義即一個部門只編制一本涵蓋所有收支的預算。其內容既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃；既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算。各部門預算不僅反映本部門的年度財政需求，還要反映本部門的全部收入狀況，內容更全面，體現了預算的精細性。

部門預算最重要的基礎工作就是預算編制的定員定額管理，經過考察借鑒河北省部門預算編制管理經驗，甘肅省制定了部門預算改革實施方案，并在修訂完善的基礎上，形成了甘肅省部門預算基本支出定額標準。

（三）財政預算定額的現狀

定額標準是通過對若干同一類型的項目、單位或地區的長期實踐和反復調查研究，在認真總結和認識人、事、錢、物各項指標之間發展變化規律的基礎上制定的，所以它既是一種具有規律性的比例關系，又是一種具有約束性的限額指標；它既要照顧各地區、部門（單位）和各收支項目的特點，又要注意彼此之間的綜合平衡；既要保持相對穩定，又要綜合考慮各種因素的發展變化。然而，甘肅省部門預算基本支出預算定額，自2001年部門預算改革以來，延續十多年未作調整（部分微調），已不適應日益發展的公共支出管理需要。預算定額調整的滯后，以及各部門（單位）的公用經費長期不足的狀態，導致用專項業務或項目經費彌補。由于我們的預算定額僅限于基本支出的公用經費，各部門非稅收入、各類事業發展項目等安排的支出，都缺乏涵蓋全部經常性支出定額標準的支持，故部門預算編制基本仍沿用“基數加增長”的模式，難以實現政府部門預算的科學化、精細化管理。

二、制定部門預算定額的原則

預算定額是政府部門在預算年度內，對財力、物力的消耗、補償、配備、利用等方面所規定的指標額度。它是編制、核定部門預算的重要依據，也是加強各部門（單位）財務管理，對機關事業單位財務收支、資金占用、物資儲備、設備利用等進行全面核算的重要手段，使各單位收支有明確的衡量標準，從而以最少的消耗，取得最大的社會效益和經濟效益。

部門預算定額的制定，是一項政策性強、涉及業務范圍廣的工作，它關系到國家機關的正常運轉，也涉及到國家、部門、個人之間的利益關系。因此，制定預算定額，必須進行深入細致的調查研究，使所制定的定額具有科學性、先進性和合理性。據此確定如下原則：

（一）量力而行原則

制定預算定額，既要保證部門運轉的基本需要，又要考慮財力的可能性。必須根據不同類型單位的業務范圍、工作量和業務活動的實際需要，實事求是地加以確定，并結合一定時期內物價水平、當地經濟發展水平和財力實際予以核定，使之在實際執行中具有較為可靠的物質基礎。

（二）綜合平衡原則

該原則既要反映區域之間、部門之間在工作性質、業務范圍等方面的差異和各自特點，因地、因事制宜的加以區別對待，又必須在同一類型、同一性質、同一地區的范圍內，找出相同的因素，注意彼此之間的綜合平衡，使之更加切合實際。

（三）科學合理原則

預算定額是一種具有規律性的比例關系，因此要通過廣泛收集資料、深入調查研究，采用科學的分析方法測算各個項目與費用之間的關系，既要有不同的計算基礎，又要有統一的計算口徑，使之既能適應各種不同性質、不同類型的需要，又能在地區、部門以及年度之間進行比較分析和檢查考核。

（四）銜接預算科目原則

定額范圍要與預算科目規定范圍相一致，通常以預算科目中的“節”或“目”級科目作為制定定額的基礎，既便于財政部門或上級主管部門分配預算和檢查預算執行情況，又便于會計報表及時地反映定額執行情況。

（五）循序漸進原則

該原則既要參考歷史數據，又要研究發展變化趨勢。要在充分占有歷史數據的基礎上，通過去粗取精、去偽存真、加工整理、由表及里、由此及彼的分析研究，認識和掌握事物的客觀規律，綜合考慮現實及其發展變化趨勢，循序漸進的核定。

（六）與時俱進原則

社會在進步，經濟在發展，預算定額不能一成不變、一勞永逸，隨著業務范圍的擴大，物質基礎的增加，物價水平的提高，預算定額要適時進行調整修訂，以滿足部門正常運轉的支出需要。

三、預算定額的核定方法

按現行財政體制，一級政府一級財政，部門預算定額由同級財政部門制定并頒布執行。

（一）預算定額的分類

1.按預算科目分類

（1）工資福利支出費用開支標準，包括基本工資（職務和級別工資）、津貼補貼、獎金和社會保障繳費等。

（2）商品與勞務支出費用開支標準，包括辦公費、印刷費、水費、電費、郵電費、取暖費、物業管理費、差旅費、因公出國（境）費、維修費、會議費、公務接待費、公務用車運行維護費等。

2.按費用性質分類

（1）勞動報酬性的費用開支標準，指聘用人員以及其他各種有關勞動報酬方面的規定。

（2）生活津貼性的費用開支標準，指國家為解決干部職工生活和工作的特殊需要，對工資之外的各種津貼、補貼所做的統一規定。包括各類保健津貼、教齡、護齡津貼、生活性津貼，政法、審計、紀檢監察等部門工作性津貼補貼等。

（3）福利補助性的費用開支標準，指國家為增進職工福利，幫助職工和家屬解決生、老、病、死等方面的困難所做的統一規定。包括職工死亡喪葬費標準、遺屬生活困難補助標準等。

（4）勞務補償性的費用開支標準，指國家為補償在職職工因公提供了額外勞務而制定的各項費用開支的統一規定。

（5）公用性的費用開支標準，指國家為開展工作和業務活動所需各項公用開支所做的統一規定。包括差旅費、會議費、公務接待費、因公出國（境）費等。

3.按計量依據分類

（1）實物標準，指國家以實物量為依據制定的費用開支標準。包括政法、工商、稅務等部門的被裝、裝備標準、各部門辦公設備配備標準、以及按國家規定應發勞保用品的配備標準等。

（2）貨幣標準，是國家以貨幣量為依據所制定的費用開支標準。包括以貨幣量為核算基礎和以實物量為基礎換算成貨幣量的費用開支標準。

（二）預算定額的核定方法

1.核定預算定額標準的基本程序

（1）明確內容。人員經費中所涉及工資福利、對個人與家庭的補助等“目”級科目，必須嚴格按照國家規定標準執行；公用經費中的“目”級科目，如辦公費、印刷費、水、電費等，必須明確其所涵蓋的具體內容。

（2）收集資料。定額是一種具有規律性的比例關系，要發現和掌握它的規律性，就必須根據確定的內容，廣泛搜集過去和現在的相關資料（包括業務、財務、會計、統計資料等），分清每項資料的時間、地點、條件以及相互間的關系。

（3）整理分析。通過對搜集到的資料進行整理分析，將一些不屬于定額范圍和其他不合理的因素（如支出中的一次性或不合理開支）予以剔除，使資料的內容、范圍與定額要求相一致，并使各種資料具有準確性、可比性和可行性。同時，還應了解有關資料的變化情況，以及今后的變化趨勢，以便從中掌握規律。

（4）確定方案，報請批準。通過上述工作，再根據當前的需要和可能等主客觀條件，在廣泛征求各方面意見的基礎上，測算出定額方案，報請領導或上級機關批準，經批準后執行。

2.核定預算定額的基本方法

制定預算定額標準時，應先確定預算定額的內容和范圍，再根據其內容和范圍測算定額標準。具體方法，分為實物法和貨幣法。實物法是以實物需要量為計算基礎；貨幣法是以貨幣需要量為計算基礎，前者較為科學、合理，后者較為簡便。中央國家機關和部分財力較好省份多采用貨幣法，就是在明確定額內容的基礎上，依據實際支出資料，整理分析每項科目近三至五年的實際支出數據，在剔除不合理因素后，進行加權平均，再結合財力、物價水平等因素，進行綜合平衡核定預算定額的方法。這種方法雖然較為簡便，但其弊端主要是既不可能完全剔除支出中的不合理因素，又模糊了部門之間的復雜性、工作量等方面的差異，由此形成的平均數不盡科學。

甘肅省的部門預算定額，主要采取實物法核定。首先，確定開支范圍，根據開支的對象和內容分為若干類別，確定不同的實物標準；其次，確定實物標準，即依據核定定額的原則、要求以及開支對象所必需的實物量，經過分析研究，確定其實物的品種數量；再次，換算貨幣標準，即將實物標準結合物價等因素，換算成人均貨幣標準，以便執行。

此種方法以現行制度法規、工作需要、物價水平等為依據，參考比較現行實際支出標準，測算出基礎綜合定額，再以分檔系數體現部門之間的業務差異，為之后執行中依據物價水平適時調整奠定了基礎。這種方法相對科學合理，難點是如何將實物標準換算成人均費用。

以部分公用經費定額為例，具體方法如下。

依據財政部頒布的《2016年政府收支分類科目》，相關公用經費定額及具體內容為：

（1）辦公費。反映單位購買按會計制度規定不符合固定資產確認標準的日常辦公用品、書報雜志等支出。

這里，需要先明確的是辦公用品、書報雜志的范圍和人均數量。通常，具體日常辦公用品的內容及核算參考見表1。

書報費則以“兩報一刊”（人民日報、甘肅日報和求是刊物）實物價格作為比照，即864元/人、年。各部門依工作特性未必僅訂閱“兩報一刊”，但一方面一定程度上，訂閱“兩報一刊”是政治任務，另一方面書報訂閱并非人人均等，故僅以實物標準作為參照，換算成貨幣標準后可以贏補缺。據此，辦公費的實物量以及標準初步定為1086.5元/人、年，再比較實際支出進行平衡后，即得辦公費的年度綜合定額。

表1 日常辦公用品核算示例 單位：元

（2）水費。反映單位支付的水費、污水處理費等支出。要通過調查研究，確定人均消耗飲用水、公用水以及污水的實物量，再根據相應的物價及規定標準核定。

（3）電費。反映單位的電費支出。關鍵在于確定單位包括照明用電、動力用電（電梯、鍋爐）、辦公自動化設備等的實際功率，再以相應功率、電價進行換算，需注意人均定額僅限照明和辦公自動化設備，動力用電需依據不同情況另行核定。

（4）差旅費、會議費、公務接待費、公務出國（境）費、培訓費等有國家規定開支標準的科目，在于如何換算成適合預算安排的人均定額標準，換算方法：差旅費以人均赴首都（蘭州-北京）一次2天為參照，核定實物量；會議費、公務接待費、公務出國（境）費、培訓費等均以次數核定實物量，在中央八項規定的嚴格要求下，應以一次、時間的低限為宜。

（5）公務用車運行維護費。反映單位按規定保留的公務用車租用費、燃料費、維修費、過橋過路費、保險費、安全獎勵費用等支出。其實物量的測定，包括車均年度行駛里程、車均百公里耗油等，維修費按車均一次二級維護保養，保險費按交強險、盜搶險、第三方責任險三個險種作為參照核定，據此，公務用車運行維護費=車均百公里耗油×車均行駛里程+年度車輛二保費用+車均行駛里程×過橋過路費標準+三個主要險種保險費用。

按預算科目還有很多科目應核定預算定額，在此不再一一列舉。

依據上述方法核定的僅是基礎綜合定額，各項定額的最終審定，要掌握以基礎定額為主，實際支出為輔的原則。為體現各部門工作量與職責的不同，在基礎定額的基礎上，將各部門按工作性質分為五檔，并輔以不同的系數（倍數），以求更好地保障運轉。五檔分別為：一檔為省委、省政府、省人大、省政協，確定系數為3；二檔為省紀委、省委組織部、省委宣傳部、省委統戰部、省委政法委、綜合經濟管理部門（發改委、財政廳、工信委），確定系數為2.5；三檔為政法部門，確定系數為2；其余部門執行基礎定額。

定額標準確定后，要根據預算執行的實際情況，不斷地修訂完善，以保證其科學性、先進性和合理性，以更好地滿足不同層次公共支出的需要，提高公共財政資金的使用效率。

[1]劉有寶.政府部門預算管理〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2006.

[2]中國財政科學研究院編.建立現代預算制度研究〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2016.

[3]財政部文教行政財務司.文教行政財務概論〔M〕.長春：長春出版社，1990.

[4]中華人民共和國財政部.2016年政府收支分類科目〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2015.

◇作者信息：甘肅省財政科學研究所

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

F810.2

:A

:1004-6070（2017）02-0005-05