美國礦產資源稅費制度及啟示

■//李 剛

美國礦產資源稅費制度及啟示

■//李 剛

在美國，礦產資源所有權歸屬于不同的土地所有者。對美國聯邦或州政府所有土地，礦業權的出讓要綜合考慮經濟、社會、環境等因素，而私人土地所有者主要是通過談判來實現自身收益的最大化?？傮w來看，聯邦政府對其所有的礦產資源實行分類管理，且礦產資源稅費以權益金為主，使用范圍廣泛，而州政府對于不同土地所有權實行差別化的稅費政策。因此，建議整合我國礦業權出讓、礦業權占有和礦產資源開采環節稅費制度，建立礦產資源權益金制度，統籌考慮企業的總體負擔，合理安排礦產權益金的空間分布，探索實行油氣和非油氣年度累進制，強化探礦權使用費調節作用。

美國 礦產資源 稅費制度

2016年11月，中共中央、國務院頒布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，明確“產權制度是社會主義市場經濟的基石”，提出“保護產權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權”。與此同時，2016年通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“實施資源稅從價計征改革，逐步擴大征稅范圍”，“建立礦產資源國家權益金制度，健全礦產資源稅費制度”。因此，從產權角度為切入點，深入探討和總結美國礦產資源稅費制度，有助于構建符合我國國情的礦產資源權益金制度。

一、美國礦產資源產權制度概述

（一）初始產權的界定

在古典經濟學中，土地泛指所有供給缺乏彈性的自然資源。由于礦產資源大多依附于土地，土地所有者與地下礦產資源體現為地表權與地下權的關系。目前，世界各國礦產資源所有權制度主要有兩種模式，即地表權和地下權一體化模式，以及地表權和地下權分離模式。

在美國，土地所有者擁有絕對所有權（Fee Sim? ple Absolute），即土地所有者擁有土地的地表權和地下權。美國的土地所有者包括聯邦政府、州政府、印第安部落和私人，因此，礦產資源所有權歸屬于不同的土地所有者。

（二）初始產權的交易

通常情況下，礦產資源的所有者并不直接參與礦產資源勘查開發，而主要是交由企業從事勘查及后續的開采活動。

對美國聯邦或州政府所有土地，企業主要是依據法律法規，通過取得特許權（Concession）、自由進入（free-entry或first-come，first-served）、直接購買等方式取得礦業權，且企業獲得的礦業權不一定優于地表所有權。對于私人土地，企業主要是和私人土地所有者通過談判簽訂租約的形式來獲取礦業權和地表的使用權，因此，礦業權一般優于地表所有權，具有地役權性質。

政府作為礦業權的出讓方，雖然屬于民事主體，但不同于一般的私人土地所有者，其主要是依據法律法規出讓礦業權，對礦產資源的管理要綜合考慮經濟、社會、環境等多重因素，而私人土地所有者主要是通過談判來實現自身收益的最大化。

二、美國礦產資源稅費制度概述

（一）聯邦土地礦產資源稅費制度

在美國，聯邦政府大約擁有635-640百萬英畝土地，約占全部國土的28%。聯邦政府土地主要集中于西部十二州，其中約占阿拉斯加州國土的62%，約占其它11個西部相鄰州國土的47%，而在其余各州國土中僅占4%。對于聯邦所有土地，政府將礦產資源分為租賃礦產（Leasableminerals）、標定礦產（locatableminerals或hardrock minerals）、銷售礦產（saleableminerals或common varietyminerals），并實行差別化的礦產資源管理體制。

1.租賃礦產。租賃礦產包括能源礦產（石油、天然氣、油頁巖、煤、地熱資源等）和非能源礦產（鉀、鈉、天然瀝青、固體和半固體瀝青、瀝青巖、磷），以及路易斯安那州和新墨西哥州的硫。聯邦政府對租賃礦產主要依據1920年《礦產資源租賃法》(theMiner?al Leasing Actof1920)等進行管理。

對于租賃礦產，承租方通過競標或申請方式獲得租約，并擁有對礦產資源可決定的所有權（Fee Simple Determinable），以及使用地表和地下深土層的地役權。其中，通過投標出讓礦業權，標底（mini?mum acceptable bid）為每年土地租金（Rent），如果投標人的競標費（Bonus）低于標底，則美國海洋能源管理局將拒絕接受投標，承租人獲得租約后，每年需按占有土地面積繳納租金。倘若無人投標或競標費低于標底，則通過申請在先方式取得租約，承租人只需繳納一年土地租金和管理費（Administrative fee）。承租人進行礦產資源開采后，除了需要按占有土地面積繳納租金最小權益金（minimum royalty）（實際就是土地租金）外，還需繳納權益金（royalty）。此外，為確保承租人放棄或停止勘查開發活動后，實現礦區復墾、土地或地下水的恢復等，政府要收取保證金。保證金分為四類：一是租約保證金（Lease/Indi?vidual Bonds），主要針對單個租約，金額不低于1萬美元；二是州保證金（Statewide Bonds），主要針對州范圍內的所有租約，金額不低于2.5萬美元；三是聯邦保證金（Nationwide Bonds），主要針對聯邦范圍內的所有租約，金額不低于15萬美元；四是個人保證金（UnitOperator's Bonds），它可以取代租約保證金、州保證金和聯邦保證金，具體金額由政府規定。

2.標定礦產。標定礦產包括非鐵的金屬礦產（金、銀、鉛、銅、鋅、鎳、鈾等）和非金屬礦產（螢石、云母、某些石灰石、石膏、鉭、寶石等）。聯邦政府主要根據1872年《普通采礦法》（General Mining Act of 1872）對標定礦產進行管理。對于標定礦產，當私人發現有價值的礦產資源并通過法定程序標樁申請要求權（Claim）后，聯邦政府實際將礦產資源所有權轉變為私人所有。聯邦政府通常不收取權益金或租金，礦山生產者只需按規定繳納申請費（initial fee）和年費（annual fee），但是，州政府會收取采礦稅、主權稅等地方稅費。

表1 美國聯邦土地租約類型及相關稅費

3.銷售礦產。銷售礦產包括建筑材料砂、石、粘土、礫等，聯邦政府主要根據1947年通過的《建材礦產法》（theMaterialsofMining Act）進行管理。對于銷售礦產，聯邦政府主要通過采礦合同或免費許可來授予礦業權。

（二）西部各州礦產資源稅費制度

對于州所有的土地，政府對標定礦產征收權益金；對聯邦政府、州政府和私人擁有的土地，大多數州要征稅，例如主權稅、許可稅、資源消費稅等。

表2 西部各州可標定礦產權益金及具有權益金功能稅費的征收情況

表3 州或私人所有土地權益金率

三、美國礦產資源稅費制度特點及對我國的啟示

（一）美國礦產資源稅費制度特點

1.對聯邦土地的礦產資源實行分類管理。對于聯邦所有土地，政府將礦產資源分為租賃礦產、標定礦產和銷售礦產三類，實行差別化的礦產資源管理體制：一是對于租賃礦產，競爭性取得租約要支付競標費（Bonus），占有土地要按面積繳納租金（Rent），開采礦產資源要繳納權益金（Royalties）；二是對于標定礦產，聯邦政府通常不收取租金或權益金，礦山生產者只需按規定繳納申請費、年服務費；但是，州政府會收取采礦稅、主權稅等地方稅費；三是對于銷售礦產，聯邦政府主要通過采礦合同或免費許可來授予礦業權。

2.聯邦土地的礦產資源稅費以權益金為主。對于聯邦土地的礦產資源稅費，主要以權益金為主。根據美國自然資源收益管理辦公室（ONRR）統計，2015財政年度，在聯邦所有和印第安部落所有的土地所征收的各種礦產資源特有稅費中（不包含一般企業稅費），權益金占85.8%，土地租金占2.8%，礦業權競標費占12.6%。（見圖1）

3.聯邦土地征收的礦產資源稅費使用范圍廣泛。對于聯邦土地征收的礦產資源稅費使用范圍比較廣泛，涉及中央和地方，一般公共預算和專項支出。根據美國自然資源收益管理辦公室（ONRR）統計，2015財政年度，在聯邦所有和印第安部落所有的土地所征收的各種礦產資源特有稅費中（不包含一般企業稅費），48.1%歸美國財政部，18.4%歸陸地各州，14.2%用于土地復墾基金，8.6%用于美國印第安部落，9%用于土地或水資源保護基金，1.5%用于歷史遺跡保護基金，0.2%歸沿海各州。（見圖2）

圖1 2003-2015年礦產資源收益結構

圖2 2003-2015年礦產資源收益分配情況

4.州政府對于不同土地所有權實行差別化的稅費政策。在聯邦所有土地上，大部分可標定礦產的開采活動都集中在西部12州，各州都制定了相關法律法規來管理標定礦產的開采活動，與聯邦政府不同，對于州所有的土地，政府對標定礦產開采征收權益金，而對聯邦政府和私人擁有的土地，大多數州還要對標定礦產征稅，例如主權稅、許可稅、資源消費稅等。

5.礦業權租金標準實現動態調節。礦業權租金通常以土地面積為基礎，以礦業活動的類型對應的費率與這種活動所使用的土地面積的乘積來計收。一般來講，初級階段（勘查）收費較低，高級階段（采礦）收費較高；礦業權類型不同，征收標準也有所差異；就同一個礦業權而言，時間越長，收費也越高。

（二）對我國的啟示

1.明確礦產資源稅費的經濟屬性，整合建立礦產資源權益金。美國礦產資源勘查開發實踐表明，權益金只是政府獲得資源租金的一種方式，然而，單單依靠開采環節的權益金，不能完全反映政府能夠獲取的最優資源租金。只有通過礦業權競爭性市場出讓和礦產資源開采稅費制度的有機結合，才能激勵企業長期投資，提高市場的資源配置效率，實現政府最優的資源租金收益?，F階段，我國的探礦權采礦權使用費、探礦權采礦權價款、礦產資源補償費和資源稅都在一定程度上體現國家對礦產資源的所有者權益，因此，建議整合我國礦業權出讓、礦業權占有和礦產資源開采環節稅費制度，建立礦產資源權益金制度，以全面維護國家對礦產資源所有者權益。礦產資源權益金主要包括三部分：一是在礦業權出讓環節，進一步擴大競爭性出讓范圍，征收探礦權采礦權價款，體現礦業權市場化競爭性取得；二是在探礦權占有環節，征收探礦權使用費，體現礦業權的占有成本；三是在礦產資源開采環節，將礦產資源補償費并入資源稅，體現對礦產資源消耗的代際補償。

2.統籌考慮企業的總體負擔，合理安排權益金的空間分布。在世界大部分國家，從收入結構來看，礦產資源稅費涵蓋礦業權取得、礦業權占用、礦產資源開采和礦產品銷售等環節，但主要以礦產品開采銷售環節為核心。例如在美國，在聯邦所有和印第安部落所有的土地征收的各種礦產資源特有稅費中（不包含一般企業稅費），權益金占85.8%。與此同時，為保障政府獲得穩定和可預期的收益，為企業提供良好和有競爭力的投資環境，不但美國、澳大利亞、加拿大等礦業發達國家，而且印度等發展中國家，也都定期對礦產資源權益金率進行評估和調整。由于我國的礦產資源權益金制度涉及礦業權出讓、礦業權占有和礦產資源開采三個環節，因此建議統籌考慮礦山企業的總體負擔，每3～5年根據礦產資源稟賦、生產技術水平、經濟發展狀況、礦產品價格和企業稅負等因素，對礦產資源權益金負擔進行評估和調整。

3.探索實行油氣和非油氣年度累進制，強化探礦權使用費調節作用。在礦產資源勘查階段，油氣所占區塊面積遠大于非油氣勘查區塊，為提高探礦權占用費的調控效果，建議針對油氣和非油氣實行差別化征收標準。同時，針對礦產勘查投資具有風險高、投資額大、投資周期長等特點，為保護探礦權人正?？辈樾袨?，有效遏制“跑馬圈地”、“圈而不探”的情況，建議探礦權使用費實行“低門檻起步，逐步加大調節”年度累進制，這既不影響企業的正常勘查行為，又督促企業加快地質勘查工作，形成勘查成果，限制長時間或過多占用無效的區塊面積，形成合理的退出機制，加快礦業權流轉和促進礦產資源勘查投資。

[1]RossW.Gorte,Carol Hardy Vincent,etc.Federal Land Ownership Overview and Data〔R〕.Washington: CongressionalResearch Service,2012.

[2]Elizabeth Malm.Federal Mineral Royalty Dis?bursements to States and the Effects of Sequestration〔R〕. Washington:Tax Foundation,2013.

[3]Jeff Malcolm,etc.GAO Report on Mineral Ex?traction on Federal Lands〔R〕.Washington:United States Government Accountability Office,2012.

[4]Robin M.Nazzaro.Hardrockmining Information on State Royalties and Trends in Mineral Imports and Exports〔R〕.Washington:United States Government Ac?countability Office,2008.

[5]The Bureau of Land Management.Oil and Gas Leasing:Royalty on Production,Rental Payments, Minimum Acceptable Bids,Bonding Requirements,and Civil Penalty Assessments〔R〕.Federal Register,2015.

◇作者信息：中國國土資源經濟研究院副研究員，中國財政科學研究院在站博士后，研究方向：礦產資源財稅制度

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

F814.4

:A

:1004-6070（2017）02-0027-05

本文系2016年探礦權采礦權綜合調查監測與監管技術支撐項目《礦產資源國家權益金制度建設》的階段性成果。